功能性分权与中国特色国家治理体系
作者：陈国权#皇甫鑫
原发刊：《社会学研究》 2021-4
复印期刊：《政治学文摘》 2022-01
对于现代国家而言，权力的配置形态是国家治理体系的集中反映，并在一定程度上决定着权力运行与权力结果。在我国，决策权、执行权、监督权的分权实际上是基于功能的权力划分。中国功能性分权的实践显然超越了行政三分的范畴，逐渐在执政党内部、国家体系内部以及党与国家体系之间展开。随着功能性分权实践的持续推进，出现了一些亟须回答的理论问题：第一，功能性分权的理论逻辑是什么？对于传统分权理论有何推进？第二，功能性分权与中国国家治理实践的适应性何在？第三，在功能性分权的框架下，如何实现国家治理多元目标的均衡，从而提升国家治理的整体效能？ 分权的分工逻辑：从功能性分工到功能性分权 （一）复杂性治理与功能性分工 现代社会具有复杂性治理的特征。在复杂性治理条件下，分工是一切社会活动达到预定目标的基本途径。与经济分工和社会分工不同的是，政治分工内含着权力属性，政治分工的本质在于权力的分配。亚里士多德最早从政体的维度提出了政治分工思想，认为一切政体都有三个要素：议事机能、行政机能和审判机能。之后的学者多将亚氏的“政体三要素说”视为西方分权理论的源头，与西方分权体制中的立法权、行政权、司法权相对应。实际上，这一对应未必准确。从学理上说，与亚氏的政体三要素对应更为准确的是决策活动、执行活动与监督活动这一最基础的功能分化。决策、执行、监督的功能性分工是任何现代管理活动都具备的三项功能和环节。组织通过这种专门化的分工实现组织效率的提升与组织间关系的联结，从而适应复杂性治理环境。 （二）组织职责的功能性配置 在政治体系中，分工活动的推进需要政治组织及其人员职能范围以及责任边界的划分。就组织职能而言，决策活动、执行活动、监督活动的功能性分工通过事务范围界定与职位赋予的方式生成决策职能、执行职能、监督职能，这一过程是将事务赋予组织或人的过程。组织责任与组织职能是一一对应的关系，有何种职能就需要履行何种责任，责任的不完全履行在某种程度上就意味着职能的不完全实现。职能是划定责任的准则。在传统政治理论中，有何种权力才能界定出相应的责任。责任政治与责任政府的建构逻辑不仅需要责任先置，还必须责任分置，在决策、执行与监督职能分定的基础上确定决策、执行、监督的责任划分。 （三）功能性赋权与组织目标的实现 权力是履责的工具，权责一致是有效治理的前提。因此，决策责任、执行责任、监督责任的履行需要配之以决策权力、执行权力、监督权力，保障政治组织及其人员具备履行责任的工具，实现组织的既定目标。在这一逻辑中，分权的基础是分工。因此，“分权”这一概念从一开始就并不完全意味着制衡，更不必然与西方国家的“三权分立体制”相对应。从本质上来讲，政治体制中所有分权形态都源于分工，公共事务越繁杂，对分工的诉求也就越强烈，就越需要分权。从决策、执行、监督的功能性事务分工到功能性职责配置再到功能性赋权，呈现出功能性分权理论的内在逻辑。总体而言，这种框架既可以产生权力制衡的效果，又可以发挥分工提升效率的功能，由此也产生了中西方分权的根本差异。 功能性分权：一种权力结构与运行过程的制度安排 （一）抽象性、嵌套性、相对性：功能性分权体系的基本特征 与西方的政治性分权不同，当前中国特色的功能性分权体系不以制衡为首要目的，首先是一种保障权力运行效率的方式。因此，决策权、执行权、监督权三权之间的配置不是以组织对抗为核心的制衡关系，而是呈现出以下基于权力分工与效率提升的鲜明特征。 第一，功能性分权具有抽象性而非组织性的特征。抽象性意指功能性分权是基于决策、执行、监督的管理过程的分权，而非在组织主体层面的分权。换言之，同一主体可能会承担多种功能，且在不同的权力运行环节发挥不同的功能，或决策，或执行，或监督。第二，功能性分权具有嵌套性而非水平性的特征，嵌套性意即决策、执行、监督三权内部可以继续细分决策、执行、监督。例如，决策权的行使过程中又内含下一层次的决策权、执行权、监督权；执行权行使的过程中又需要下一层次的决策、执行和监督。第三，功能性分权具有相对性而非绝对性的特征。相对性意指功能性分权的关系属性，即相对于A，B可能行使的是执行权；相对于C，B可能行使的是决策权抑或监督权。 （二）效率与廉洁：功能性分权体系双重目标的均衡 权力是国家治理的核心工具，因此国家治理平衡的关键自然就在于权力的配置与调适。中国特色的功能性分权体系源于以效率为导向的分工逻辑。在功能性分权的框架下，通过制约、监督、协调机制的合理配置，可以一定程度上实现提升权力运作效率与防止权力滥用双重目标的均衡。在决策权、执行权、监督权之间及其内部构建权力分工基础上的协调机制可以提升公权力的运行效率，构建权力分工基础上的制约机制可以防止公权力的滥用专断。例如，在执行主体间构建起协调机制可以提升权力运行的效率与效果，在多个决策主体间构建起制约关系可以在一定程度上防止决策失误和决策腐败。对于权力的约束，可以根据环境和需要相机选择制约控权或监督控权等。 功能性分权体系的制度基础 （一）功能性分权与党和国家的有机整体 党和国家的有机整体关系是功能性分权最为重要的政治基础，功能性分权能否适应中国治理实践的关键首先在于能否适应党和国家的有机整体关系。从理论上讲，党和国家的有机整体关系是指中国共产党与国家机构结成了统筹协同的系统，体现为静态联结的权力结构与动态连续的权力过程。以分工为核心逻辑的功能性分权是在党和国家的有机整体中展开的。在这一体系内，决策权、执行权、监督权的关系在不同维度、不同层级有不同的呈现。在宏观层面，横向上党中央和各级党委行使决策权，并以决策权行使的有效性和科学化引领国家治理的现代化。相对于党委行使的决策权，人民政府行使执行权。监督权可以分为业务监督权和廉政司法监督权，业务监督权通常由决策者或决策代理人行使，廉政司法监督权则由专门的纪检监察与司法组织行使。同时，纵向上权力也具有相对性，上级对下级行使决策权，下级相对于上级而言行使执行权。这种相对性在国家体系内部亦然。在中微观层面，功能性分权呈现嵌套性的特征，即一级决策权内部又存在下一层级的决策权、执行权、监督权的分权。执行权与监督权亦然。以人民政府行使执行权为例，执行权内部仍可分为执行中的决策、对执行中决策的执行以及执行中的监督。总之，在功能性分权框架下，同一主体在不同的权力环节所行使的权力类型可能是不同的。 （二）功能性分权与以公有制为主体的经济基础 功能性分权作为中国公权力配置的基本形态，必然要适应中国特有的经济基础。公有资产占主导的社会资产分配形态为公权力的资产经营行为提出了要求、奠定了基础。同时，来自内部与外部的动力和压力造就了从中央到地方各层级的积极权力观与效率保障观。在中央层面，这种权力观念来源于中国共产党的使命以及绩效合法性压力，也源于民众与国际社会的期待和压力。在地方层面，来自上级的绩效考核以及官员晋升压力使得地方政府积极借用土地等资源进行经济运作成为各地的普遍选择。换言之，在以经济建设为中心的指引下，政府有责任、有压力也有动力对土地等公有资产进行经营以使其保值增值，从而形成总体上追求效率的政府形态，即有为政府。有为政府建基于积极权力观和效率导向，这在某种程度上意味着在权力配置中协调优先于制约。因此，政治性分权无法与当前中国的基本国情与发展需求相适应，而中国特色的功能性分权体制则与以公有制为主体的经济基础形成较强的适应性。 功能性分权提升治理有效性的两种机制 （一）政治权力的集中与治理权力的功能性划分 权力可以分为政治权力和治理权力。在当代中国，政治权力与治理权力的运作逻辑与表现形式有显著差异。总的来说，政治权力是集中统一的，而治理权力却存在功能性划分，二者的良性互动为治理有效性的提升奠定了基础。政治权力的集中体现为中国共产党的集中统一领导，集中的主要方式是把党的领导贯穿到党和国家机构履行职责的全过程中。治理权力的划分体现在决策权、执行权、监督权的功能性分权体系。为了更好地实现公共事务治理的效果，实现善治的目标，治理权力的分权或放权必不可少。随着公共事务治理复杂性的提高，以公共事务内容类别不同为依据进行划分是各国的普遍之选，即成立专业部门进行治理，形成具体政务分工。此外，基于公共事务治理过程的分权是当前中国正在探索的制度安排，通过决策、执行、监督的专业化，逐渐形成决策科学、执行坚决、监督有力的体制机制。 （二）制约、监督、协调机制的合理配置与动态调适 在功能性分权体制下，治理有效性机制除了政治权力的集中与治理权力的划分相结合之外，还有制约、监督、协调机制的合理配置与动态调适。其中，制约与监督机制为治理有效性提供廉洁保障；协调机制则为治理有效性提供效率保障。以廉洁为目标，制约与监督是两种不同的控权机制，二者所产生的控权效果和所适用的治理场景有所不同。毋庸置疑，当前中国的控权方式主要是监督控权，在以监督控权为主的模式下，根据情境的适配在某些领域也采取了制约控权机制，如以下两例所示。 1.十八大以来纪检监察系统加强垂直领导，增强了对同级党政机关的制约 改革开放以来，纪检监察机关领导体制发生了多次演变，大致经过受同级党委的单一领导→以同级党委为主的双重领导→十八大以来上级纪委垂直领导的强化等过程。党的十八大以来纪检监察机关的垂直领导逐渐加强，具体体现为纪委对同级党委成员、上级纪委对下级党委常委的案件查处权限扩大。从这一变化可以看出，同级党委主导重大案件的查办权被打破，庇护违纪违法官员的余地受到大幅压缩。这反映出同级纪委与同级党委之间已形成初步的制约关系，这一变化实际上是由监督控权向制约控权的调适。 2.“五不直接分管”制度 “五不直接分管制度”是指在党的十八大之后普遍推行的部门或单位主要负责同志不直接分管财务、人事、工程建设项目、物资（服务）采购和审批（执法）事项的制度。分管负责同志对职责范围内的工作负直接领导责任，主要负责同志则加强指导和监管，形成主要负责同志和分管负责同志的分工责任机制。“五不直接分管”制度的推行在一定程度上形成了决策权、执行权、监督权相互制约的权力结构与运行机制，强化了对“一把手”权力的约束。 总的来说，在功能性分权的框架下，当代中国基本上形成了“强监督—弱制约”的控权模式，加强了对权力滥用专断的约束控制，但仍有进一步完善的空间。当然，功能性分权不仅要解决权力的约束问题，还要解决权力的效率问题，即通过构建权力间的协调机制提升权力运行效率。权力之间的协调既包括决策权、执行权、监督权之间的协调，也包括各自内部的协调。从协调方式来看，可以分为介入式协调、互动式协调和混合协调；从协调内容来看，可以分为跨部门协调、跨区域协调等。此外，从近年来国家治理的实践来看，监督不仅是一种权力约束的机制，而且逐步呈现出保障与提升权力效率的特征，如“监督保障执行”等实践。需要注意的是，当前中国的功能性分权体系及其制约与协调机制还不甚完善，这在一定程度上会影响效率与廉洁双重目标甚至多重目标的均衡实现。因此，逐步完善基于功能性分权的中国特色国家治理体系是当前推进国家治理现代化的可行和必要路径。
