从政策试点到制度示范
作者：姚尚建#刘铭秋
原发刊：《学术界》 2020-8
复印期刊：《政治学文摘》 2020-04
政策试点，是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制，是政策试验的具体类型之一。政策试验是中国在推出一项创新性政策时必经的过程，它体现出中国政府在政策制定中的灵活性与谨慎性。自新中国成立特别是改革开放以来，在中国一系列关键性政策的施行过程中，“试点”“典型试验”“由点到面”“点面结合”等关键术语说明，进行政策试点基本已成为必经环节，而“每改必试”几乎成为我国国家治理创新的重要工具。区域治理向国家治理的总体性任务转变，又凸显了新一轮改革开放的系统性推进。 政策试点作为中国改革开放进程中被运用得最普遍和最频繁的一种改革方法，已经成为中国独特的政策制定方式。无论是政策制定的哪一个过程，都是建立在中央和地方互动的基础之上的。随着改革开放进入深水区，中国的试验性政策过程面临着新的时代任务。《中共中央国务院关于对〈河北雄安新区规划纲要〉的批复》《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》等文件的相继出台，标志着立足本土经济、政治资源的示范区建设已经完成从中心城市、区域发展到国家整体治理的战略部署；从政策试点到示范区的启动与建设，既体现了中国共产党的执政韧性与中国政府的治理弹性，也显示出我国从发展型国家治理向引领型国家治理的角色转变。 当区域差距、城乡差别得到根本性扭转之后，当中国特色社会主义市场经济体制基本完善之后，当依法治国成为全民共识之后，国家层面的全面制度创新提上了日程。改革开放40年来，在积极参与全球治理的进程中，国家治理开始面临新任务、新挑战，制度创新与制度示范逐渐成为各种政策文件中的关键词，引领型的治理再次启动了系统性的制度变革。 首先，从政策创新到制度示范的基本逻辑。国家治理与现代化关系密切，与其他发展中国家一样，中国的国家治理体系和治理能力面临由传统向现代的转型升级。无论是“后发展国家”“东亚模式”还是“中国模式”，这些概念都意味着中国提升了国家的治理能力，而政治制度的创新对于调整国家和社会的关系具有重要的意义。 中国制度创新的重点在于开放与吸纳，从后毛泽东时代起，中国就被认为是一个“学习型国家”。以国家自主创新示范区为例，由区域试点机制推动国家自主创新示范区政策，通过汇集创新要素人才，确保自主创新能够结合经济深化改革，成为驱动经济增长的新动力。目前，之所以还有很多地区争取设立国家自主创新示范区，表面上与一系列的优惠政策有关，比如股权和分红激励试点政策、科技成果处置权与收益权试点政策以及支持创新创业的税收试点政策等，甚至包括从用地、财税金融、高新技术产业发展、创新创业服务体系等多个层面支持国家自主创新示范区的建设发展。但是，政策试点作为政策创新与制度创新的重要模式，已经逐步有了新的含义，这一顶层设计的综合性试验背后，是前所未有的整体性的、制度性探索，无论是“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等中部地区崛起的三大战略，还是防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战，都说明我国治理创新不再建立在“先富带动后富”的差异性选择之上，而是建立在一致性的、国家整体现代化的“齐步走”战略思考之中。 其次，制度示范的内核：从比较到竞争。在苏联解体之后，西方普遍盛行乐观主义，然而，单一的制度选择是不是适合所有国家的发展仍然难以定论。“当今世界，各种发展道路和社会制度竞争比较、优势互补，构成多元共存、多元共进的政治多极化、经济全球化、文化多元化、社会信息化的时代大潮流和发展大趋势，同时各种逆多极化、全球化思潮和行为也对世界发展大势构成严重挑战和潜在威胁。”中国经济社会发展需要直面这些挑战。 再次，制度示范：从发展型国家到引领型国家的超越。过去几十年，中国走出了一条不同于西方现代化历史轨迹的道路，中国的发展经验，具有借鉴西方发达国家以及其他新兴工业化国家发展经验的成分，但是，更大程度上是自我探索、自主创新、因地制宜的结果，也是制度与发展辩证统一、相互推动的结果。中国的发展模式和发展道路不仅影响着全球化的进程，还关系到整个人类社会的发展，这种模式能否被其他发展中国家所借鉴？现在看来，答案似乎是肯定的。 中国发展的道路选择伴随着新中国成立以来的制度安排，更是改革开放以来道路的延伸。在更高的发展目标被设定之后，引领型的制度变革仍然需要立足于国内地方政府的治理创新。2018年12月26日，习近平总书记对深圳工作作出重要批示，要求深圳市委、市政府“朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例”。在深圳建设中国特色社会主义先行示范区的过程中，党和国家的目标是，“在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局”，这也说明，整体性的制度示范是新一轮的央地关系治理过程中的结构互动，将深圳建设成为中国特色社会主义先行示范区，既是一种制度创新，也可以为许多国家提供重要的经验。 从政策过程的角度，试错与纠正伴随着中国治理的始终。历史多次证明，对于中国这样一个幅员辽阔、自然禀赋差异较大的巨型国家来说，审慎地进行政策试验、控制风险仍然是必要的。新中国成立以来尤其是改革开放以来，从局部试验到整体推进，从技术变革到制度完善，以实践为导向的务实主义路线成为调整中国政府间关系、政府过程、政府目标的重要内核，成为中国经济社会持续进步的“秘密”。在今后很长的一段时间，面对不同的任务，我国不同区域仍然将持续这一政策试验的过程，一些系统性的成功政策将被及时总结出来并成为规范性的制度体系，这些制度体系既是中国改革开放的系统性总结，也可以成为后发国家持续发展的借鉴方案。
