我国PPP模式功能异化的解决方案
作者：陈婉玲#胡莹莹
原发刊：《上海财经大学学报》 2020-3
复印期刊：《财政金融文摘》 2020-05
一、目标导向：强化PPP制度的约束性指标体系 1.协调央地的不同目标函数 中央政府与地方政府在公共服务改革上存在不同的目标函数，这是我国PPP制度推行过程中必须面对的现实问题。地方政府作为PPP政策具体实施者，“夹带”实现本地区大型基础设施项目快速投入并拉动投资的自利倾向，直接导致我国PPP制度功能异化为地方政府的举债工具。因而，约束地方政府自利行为的负外部性，促使其行动与中央政府政策目标保持一致性是PPP回归本源的关键。 第一，必须完善地方政府公共服务考核指标。设定公共服务考核指标的目的在于促进由发展型政府向服务型政府的转变。但由于信息不对称和量化技术障碍，这种纵向问责机制在“塑造地方政府行为时天然地具有选择性特征”，容易出现地方政府履职的随意性和机会主义倾向。因而，在“PPP条例”出台之前，必须明确PPP制度目标的顶层设计，建立以公共服务供给效率提升为导向的政府考核目标，重视对PPP项目的物有所值、运营效率、财政支出节约等量化指标的贯彻和落实，减少地方政府“自由操作”或“变相规避”的空间。 第二，增加干部管理和考核中的公共服务评价内容。地方政府考核不能等同于地方政府官员考核，地方政府作为一个机构整体与地方政府官员具有不同的行为目标和价值取向，由于地方政府自身不具有表达能力，其行为不可避免地受官员对政绩和福利最大化追求目标的辖制，即地方政府决策层的集体素质决定了地方政府行为的合理性。为此，地方政府官员特别是主要官员的升迁必须与本地区公共服务项目（包括PPP项目）的质量挂钩，严防腐败、寻租和不作为等对PPP健康发展的侵袭。 第三，强化地方公共服务建设的信息管理。公共服务考核指标模糊虽然与公共服务项目分类、评价、考核的复杂性和不确定性有关，但更多的是由于上下级政府或部门之间信息不对称造成的，评价指标设置没有真实数据和信息支撑自然成为摆设。不仅要进一步完善现有PPP项目库的管理，更要对地方公共服务供给情况进行摸底，实行分级管理，改变一刀切的财政红线（10%）做法，对财政收入薄弱、公共服务供给严重不足的地方，放宽财政支出约束并强化中央转移支付。 第四，严格规范央国企参与PPP项目。实践证明，允许央国企参与地方政府PPP项目不仅对私人资本产生挤出效应，还为地方政府违规举债提供了操作便利。国有企业具备的基建优势完全可以通过其他政府投资项目充分发挥，或者采用国企与民企合作参与PPP项目（以民企为主或占主要投资份额）的方式。另外，需要建立央国企参与PPP项目“关联度审查机制”，杜绝与地方政府存在隶属关系（包括同级、上下级以及区域内）的国企参与PPP项目。 2.以项目运营能力为PPP项目物有所值评价的核心内容 PPP模式与传统模式孰优孰劣必须具体分析，并非所有的基础设施和公共服务都适合以PPP模式运行，政府是否选择以PPP模式向公众提供公共服务，“物有所值”（Value for Money，简称VFM）评价就是政府决策重要的辅助机制和分析工具。目前，许多国家和地区均颁布了完整细致的物有所值评估程序和评估指南。我国早期的PPP实践（1985—2012）主要强调PPP模式的融资功能，对是否采用PPP模式并没有形成明确的判断方法和成熟的前期决策机制。至2015年12月28日，财政部发布的《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），确定了我国PPP项目物有所值评价的实施细则。 物有所值评价体系包括定性评价和定量评价，两者互为前提与手段。公共服务支出的“糊涂账”必然导致巨大的浪费，而“精细账”则需要基础数据的多年积累和量化技术的科学成熟，从现实考量，现阶段首要的是完善定性评价指标，为后续定量评价体系建设奠定基础。值得注意的是，目前各个国家和地区的物有所值评价仍以成本计算比较为主，忽略项目的长远负担能力和项目未来预期收益、项目带来的预期社会福利和外部性以及项目的不确定性等问题，制度设计仍存在很大的局限性。物有所值评价包括风险转移、服务水平、服务效率改进以及管理能力等多方面目标体系，价格或成本低不是它考量的唯一因素，即“报价最低的投标者并不都是合作方的最佳选择”。在我国，政府部门在融资、税收、保险等方面存在更大优势，如果物有所值评价仅从价格成本考虑，公共服务项目没有采取PPP模式的必要。基于PPP项目长期性和不确定性特点，为改变我国地方政府PPP项目中普遍存在的“重建设轻运营”现象，保证项目落地后能够有效运行，我国物有所值评价的核心内容当围绕项目运营能力的考量而展开，不存在运营优势的社会资本，或者不具有实质运营内容的项目应排除在PPP模式之外。 3.以全生命周期绩效考核为PPP项目的付费基础 物有所值评价和绩效考核都是实现公共服务公私合作供给方式效率目标的重要手段，从主体权利义务的角度而言，它们量化了公私合作约定义务的履行情况，是对公共服务供给参与者（生产者和安排者）法律责任的明确界定。与物有所值评价在PPP项目中的关口作用（事前准入）不同，绩效考核则是对PPP项目运营的事中、事后监管，是对预期目标有效性的评价，因而要建立覆盖全生命周期的绩效考核机制。绩效考核与物有所值评价一样具有多维目标体系，绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。因而PPP项目的绩效考核包括过程的合规性、合理性和结果的合理性、有效性。 二、利益协调：完善PPP多元主体的行为激励 首先，PPP模式回归本源有赖于央地利益的协调。PPP异化为举债工具，关键原因是地方政府财政收入与公共服务支出的不匹配。我国财税体制改革实行全口径预算管理，全面取消地方政府的预算外收入，其实际上影响了地方政府预算内的各项支出能力，特别是财税收入较为薄弱的地区，在公共服务上的支出更加困难。因而，为避免PPP项目成为地方政府过度透支财政支出的合规途径，要理顺中央与地方在事权、财权上的关系，为地方保留一定的利益空间。既要在财税收入上向地方政府倾斜，保障地方政府在公共服务的最基本支出，也要在公共服务支出责任上减轻地方政府的压力。 其次，鉴于PPP项目的多元主体参与特征，如何协调各方利益关系直接影响项目的成败。但PPP项目全过程具有层次性和阶段性，各种利益关系错综复杂，我们不能停留在线性思维模式上理解PPP利益关系，只有在特定关系范畴内才能解析其内部结构和表现形式。PPP基本利益关系可以类型化为公私利益竞合关系、契约与非契约利益互补关系和多层次利益共生关系。显然，政府与社会资本的利益关系具有丰富的内涵：从主体逐利方向看，存在竞争与合作关系；从契约关系类型看，包括契约关系与非契约关系；从主体与项目的关联度看，它们属于核心利益关系。然而，公权力与私权利的博弈容易导致公私部门由竞争性合作异化为破裂，PPP契约的长期性、不完全性以及非契约的隐蔽性易导致互补关系异化为互斥，PPP项目资源的专用性以及公私部门的差异性利益诉求也会导致共生关系异化为疏离。因此，PPP模式利益关系的调和应包括：（1）从公私权利（权力）强弱的角度进行制度约束和激励保障。具体包括建立政府部门在PPP项目中的权力清单制度，保障社会资本合理投资回报和经营自主权，建立PPP项目协商与再谈判机制。（2）从PPP项目契约关系的不完全性特征入手，保持PPP契约关系的动态性和开放性，建立契约再谈判机制，实现契约条款的及时修改与补充，吸收非契约要素，合理配置剩余控制权。但鉴于公私双方谈判能力的不平等，可以建立中立的专门委员会设计契约并辅助谈判。（3）从公私合作的核心利益入手，围绕项目公司双重目的（公共性与营利性）构建多层次的目标体系，然后进行目标分解并在不同层次的目标上寻求利益关系维系的平衡点。 三、技术支撑：培育PPP制度健康发展的辅助力量 制度结构由对制度变迁具有不同引致作用的核心制度和配套制度耦合而成，而同一核心制度的不同配套制度组合效率不同。一些国家PPP制度的有效运行，得益于许多配套制度的技术支撑，其中，专业技术力量、项目决策和全过程的科学管理、绩效评价体系以及精专的咨询服务机构等都是PPP制度得以运行的重要辅助力量。 PPP制度的辅助力量能够满足PPP制度三层次的价值“量化”需求：（1）满足对公共利益实现程度进行量化的需求。采用PPP模式的前提是公私合作供给能够比政府垄断供给更“物有所值”，而公共利益的实现是政府部门进行项目监督的重要考量。在PPP项目准入阶段，前期论证技术能够对两种供给方式的效率进行量化对比，这些论证技术包括物有所值评价、项目可行性报告、项目实施方案、财政承受能力论证等；在项目建设和运营过程中，基于预期公共利益实现程度的维持目标，需要对项目各阶段的绩效指标进行考核，并由此确定或调整公共物品或服务价格，绩效考核指标体系的设计和量化以及价格调整标准是这一阶段必不可少的技术支撑。 （2）满足公共服务项目投资成本—收益分析的量化需求。公共服务项目具有专用性特征，其投资大期限长，项目启动之后具有不可逆性，维持投资成本—收益平衡是PPP项目存在的底线。风险分配情况和回报机制设计将影响PPP项目参与方成本利润的计算，不同行业、不同项目的风险类型、风险系数、风险防范不同，准确的评估有赖于风险分析和预测技术的完善；同样的，不同项目的利润回报和定价标准不同，例如交通领域涉及流量预测与统计，环保领域涉及生态环境净化指标等，因此，回报机制和服务定价都离不开相关专业指标和技术工具的测算。 （3）满足社会资本方资本利润的量化需求。在PPP项目中政府方与社会资本方对成本收益的要求不一样，在项目启动后，政府方对项目成本收益的要求只要项目运营收入能平衡成本即可，而社会资本方有资本利润的需求。项目实际运营因运营能力可能出现超额利润，也可能出现亏损，即社会资本方的资本利润存在上下限，对其成本补偿或者利润控制都需要具体测算。同时，对社会资本方资本利润的量化结果也是原社会资本退出和新社会资本进入的重要考量因素，因而资本利润的测量技术也是必要的技术支撑。 目前，我国远未形成与PPP项目需求相适应的标准化、专业化服务市场，现有的咨询或技术服务机构基本都是以从事基建项目服务为主的第三方机构，实践中，套用传统基建项目的可行性报告和实施方案充当PPP项目物有所值评价是比较常见的现象。在专业技术服务上，传统的基建项目与PPP项目至少存在三方面的不同：前者是分阶段服务，后者是全生命周期服务；前者以造价管理为主，后者以项目运营服务为核心；前者采取在建工程抵押等方式融资，后者以项目融资为主。相较而言，PPP项目服务市场是工程咨询的高端市场。因此，我国PPP项目服务市场应该主要从两方面开展培育工作：一是从技术角度而言，PPP项目服务技术应注重对传统基建项目或其他公共服务项目技术的整合和利用，并结合PPP的特征，开拓符合PPP项目需求的各项技术指标、标准体系等；二是从制度角度而言，目前PPP项目服务市场的乱象，与缺乏规范的行业管理有关，应当通过立法明确PPP各类服务机构和从业人员的主体资格和法律地位、健全行业规范和监管机制，强化中介机构的独立性与责任性。 原题《我国PPP模式的功能异化、根源与解决方案》
