探索中国特色普惠金融发展之路
作者：刘国强
原发刊：《中国金融》 2017-19
复印期刊：《财政金融文摘》 2018-01
通过试点方式探索普惠金融创新之路 中国是全球最大的发展中国家，具有新兴加转轨的特征，中国金融业的发展过程也可以说是改革开放的过程。在这个过程中，试点的方法被广泛运用，以为创新和改革积累经验。 中国政府在推动普惠金融发展过程中，也重视试点方法的运用。普惠金融领域的很多做法都是在试点的基础上发展起来的。以助农取款点为例，助农取款业务先于2010年在重庆、山东等四省市开展试点，待取得经验后才于2011年在全国推广铺开，并于2014年印发《关于全面推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》，进一步扩大现代化支付体系建设成果在农村的应用和普惠面。 为探索可持续、可复制的普惠金融发展经验，从2015年10月份至今，人民银行先后批准了浙江省宁波市、陕西省宜君县和青海省开展普惠金融试点。2016年底，经国务院同意，人民银行等十部委正式批复《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，设立了首个国家级普惠金融改革试验区。这几个试点不但面积大小、区域位置不同，行政层级不同，更重要的是定位也各不相同。宁波市试点的重点是在立足移动金融的基础上积极探索数字技术促进普惠金融发展的有效路径；宜君县试点的重点侧重于为中西部广大欠发达地区发展农村普惠金融形成可复制、可推广的路径；青海省试点的重点是在立足农牧业的基础上积极探索普惠金融与绿色金融、精准扶贫相结合的路径；兰考县是首个国家级普惠金融改革试验区，重点在县域普惠金融发展路径，特别是在普惠金融助推经济转型发展、优化新型城镇化金融服务等方面展开探索。自试点获批以来，各试点地区围绕自己的中心任务，稳妥有序推进试点各项工作，取得了积极成效。 注重发挥开发性金融、政策性金融的独特作用 在推进普惠金融发展过程中，中国政府积极鼓励开发性、政策性金融发挥作用。周小川行长指出，我国首先探索的开发性金融是以服务国家战略、市场运作、自主经营、注重长期投资、依托信用支持、不靠政府补贴、保本微利、财务上可持续性的金融模式，该模式不会形成对财政资源的挤占，避免滋生道德风险和导致市场扭曲等问题。普惠金融作为国家战略，得到了国家开发银行的大力支持，其他两家政策性银行也在普惠金融方面发挥着重要作用。在普惠金融领域，注重发挥开发性机构、政策性银行的积极作用，使其成为商业性金融机构的重要补充，是独具中国特色的做法。 一方面，通过改革增强开发性金融机构及政策性银行的实力，明确其市场定位。在2014年底和2015年初，中国政府推进了这些机构的改革。2016年11月，国务院批准同意人民银行会同有关部门起草上报的国家开发银行、农业发展银行和进出口银行章程。章程获批将有助于推动三家银行进一步强化职能定位，坚持完善现代金融企业制度，增强可持续发展能力，更好地发挥其在普惠金融领域的重要作用，为促进经济社会持续健康发展作出更大贡献。另一方面，中国政府鼓励开发性、政策性银行以批发资金转贷形式与银行业金融机构合作，降低银行业金融机构开展助学贷款、小微企业贷款等的资金成本；指导国家开发银行、农业发展银行通过银行间市场发行易地扶贫搬迁专项金融债券，扩大资金来源。 通过这些努力，国家开发银行、进出口银行和农业发展银行在落实国家小微企业贷款政策，加大对现代农业、水利建设等重点领域和薄弱环节的融资支持力度，支持三农和扶贫事业，以及发放助学贷款等方面都发挥了积极作用。 重视发挥大型金融机构在普惠金融中的作用 微型金融机构天然具有更好地服务于普惠金融目标群体的优势。基于自身的实际和对普惠金融的探索，中国意识到普惠金融不只是微型金融机构的责任，大型金融机构有义务、也能够做好普惠金融工作。 中国农业银行在上世纪90年代中后期开始的向商业化转轨的过程中，其县一级网点一度大幅收缩，但2008年以后这种状况得到了扭转。2008年以来，农业银行持续推进三农金融事业部制改革，在提升县域和涉农普惠金融服务方面取得了显著成效。中国邮政储蓄银行自2007年成立以来，已成为中国农村最重要的金融机构之一，在服务三农和小微方面起着重要作用。2017年5月，经国务院批复同意，银监会等部门联合印发了《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》。截至2017年6月末，五大国有商业银行均已在总行层面成立了普惠金融事业部。 推动金融基础设施建设不断完善 人民银行一直注重加强征信、支付等金融基础设施建设，营造良好的普惠金融发展环境，为商业机构可持续地发展普惠金融夯实基础。中国金融基础设施的完备性，不只是在发展中国家，在全球也居于较好的水平。 在加强支付体系建设方面：一是不断加强系统建设。不断加强人民银行及各专业支付清算系统建设，组织建设非银行支付机构网络支付清算平台，为高效、准确地处理海量支付清算业务奠定了扎实的基础。二是加强农村地区支付清算网络建设，支持有关银行机构进一步向乡村延伸银行卡受理网络，支持农村金融服务机构和网点采取灵活、便捷的方式接入人民银行支付系统或其他专业化支付清算系统。截至2016年末，人民银行支付清算系统覆盖11.79万个农村金融机构网点，覆盖率达95.96%。 在建立健全普惠金融信用信息体系方面：一是在市县建立以中小微企业、农户为对象的信用信息数据库及服务网络，建立多层级的小微企业和农民信用档案平台。截至2016年末，全国累计为261.14万户中小企业和1.72亿农户建立信用档案。二是推动从事信贷业务的机构接入金融信用信息基础数据库，扩大数据库对金融市场的覆盖面。截至2016年末，数据库共收录2210万户企业和9.12亿自然人的相关信息，为近3000家接入机构提供企业和个人信用报告查询服务，基本实现了对持牌金融机构的全覆盖。此外，人民银行还建立了以互联网为基础的集中统一的自助式动产、权利抵质押登记平台，为小微企业融资提供服务。 当然，中国的普惠金融仍然面临一些挑战和问题，主要表现为：一是不均衡问题，既包括金融机构普惠金融服务能力在区域间、城乡间不均衡，也包括基础设施建设在区域间、城乡间不均衡；二是商业可持续问题，在这方面我们采取了很多措施，也积累了许多有益经验，但仍需探索实现普惠金融商业可持续的有效做法；三是如何引导互联网金融有效发挥其积极作用问题，中国政府已出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，指导成立了互联网金融行业自律组织，并开展了互联网金融风险专项整治，但仍需进一步引导互联网金融规范发展。
