面对未来：我国城镇化的特征、挑战和趋势
作者：李培林
原发刊：《中国社会科学院大学学报》 2022-8
复印期刊：《社会学文摘》 2023-01
在改革开放以来的40多年中，中国展开了规模宏大的城镇化进程，并实现了跨越式的发展，也形成了自身的鲜明特征。现阶段中国的城镇化正处在步入高质量发展的转折点上，人们需要清醒地认识我国城镇化的特征、挑战和未来发展趋势。 我国城镇化的鲜明特征 改革开放以来我国城镇化的跨越式发展 1978年改革开放以后，中国城镇化进入跨越式发展时期。1990年到2020年，在中国城镇化发展的“黄金30年”期间，到处是大规模建设的吊车和脚手架，无数的城市高楼如雨后春笋般拔地而起。最典型的例子是深圳，芝加哥曾创造了工业大都市崛起的神话，而深圳更是创造了工业大都市的奇迹，从一个小渔村发展成人口超千万的大都市只用了20多年。跨越式发展也会带来一系列城市发展失衡问题和各种“城市病”，最典型的就是拉美国家大都市里让人心灵震撼的漫山遍野的“贫民窟”现象。中国城镇化的跨越式发展也带来发展阶段的叠加，应该在不同发展阶段解决的“城中村”问题、“城市病”问题、城市“现代风险”应对问题并存。 城市人口规模和地域空间的急剧扩展 我国城镇化的快速发展，最突出的表现是城市人口规模和地域空间的急剧扩展。1990-2020年的30年间，我国市辖区人口在300万人以上的特大城市从6个增加到20个。与此同时，城市的地域空间也立体地扩张，各类人口规模城市的平均区域面积急剧扩大。在城市人口规模方面，学者们曾建立各种模型为最优城市人口规模设立界限。然而，与学者们关于城市最优人口规模的理论和测算相反，在现实中城市“最优人口规模”或“适度人口规模”的界限不断被突破和改写，国际上千万人口以上的超大城市不断涌现，激发人们想象城市“越大越好”。迄今人们似乎还没有一种有经验支持的完善理论来确定城市人口规模的极限，但城市“越大越好”的想象显然会引导城市走向难以持续的境况。 城市成为经济转型中心和消费中心 随着我国经济增长动力发生深刻变化和产业结构升级的需要，原来作为工业化自然结果的城镇化，被寄予促进经济转型和扩大消费的厚望。由于中国城镇化过程中存在的巨大城乡差距，城市特别是大城市，成为中国的消费中心。针对国际经济增长放缓态势形成的影响，中国在2020年提出要逐步形成以“国内大循环”为主体、“国内国际双循环”相互促进的新发展格局。 城市发展中的市场和政府双驱动在中国城镇化的跨越式发展中，市场经济的发展也是一个主要因素，但与欧美城市化过程相比，自上而下的政府推动成为中国城镇化的一个鲜明特征。从城市的规划、土地的出让和拍卖、基础设施的建设到建筑工程的审批、改造拆迁等，政府都是城市资源配置的重要力量。政府的推动力量在某种程度上加快了城镇化的进程，是中国城镇化呈现跨越式发展的重要影响因素。但这种政府推动也有不利的影响，就是地方政府具有征用拍卖土地获得政府收入的冲动，从而造成土地城镇化速度远高于人口城镇化速度的局面，这在很大程度上降低了中国城市的土地产出效益和聚集经济效益。 城市中的巨大流动人口 伴随着全球化、市场化、工业化和城镇化进程的加快，加之促进人口流动政策的实施，我国流动人口数量快速增长。大量劳动力从乡村向城市的流动，成为中国经济增长和劳动生产率提高的重要驱动力，每个劳动力从农业向非农产业的转移，都意味着整体劳动生产率的提高。然而，庞大流动人口的出现，也存在城乡分割管理的户籍制度的原因，绝大多数进城务工经商的农民工及其随迁亲属，难以转化为享受城市居民同样待遇的“市民”。 我国推进城镇化面临的挑战 城镇化发展的动力发生深刻变化 中国的城镇化也遵循着世界城市化的一般规律，即主要依赖工业化的推动。中国的工业化水平与城镇化水平的落差较大，城镇化长期滞后于工业化。随着城市产业结构升级的加快和城市绿色发展的要求成为硬约束，我国的大城市普遍开始了“去工业化”的过程，城市经济中的服务业占比不断升高，城镇化发展的动力发生深刻变化，工业和服务业在推动城镇化中的力量呈现此消彼长的态势。当城市发展中“去工业化”成为普遍的长期趋势时，现代服务业能否迅速成长为城市发展的新引擎，成为城镇化过程中实现动力转换的关键议题。 城乡之间依然存在巨大的发展差距 中国城镇化的跨越式发展以及各种资源大量向城市集中，也造成了中国在城市发展中存在巨大的城乡差距。伴随我国快速的城镇化，也出现了常住人口城镇化快于户籍人口城镇化的“半城市化”问题和大量农民工进城打工带来的农村“三留守问题”（留守老人、留守妇女、留守儿童）。从国家战略的层面来看，一方面，要推动实现农业和农村的现代化，让绝大多数农民富裕起来，因为没有农村的现代化，也不可能实现国家的现代化；另一方面，作为一个人口大国，要确保国家的粮食安全，要把“饭碗端在自己手里”，以应对各种可能的风险。这是中国走向现代化需要解决的最大难题，也是在中国城镇化进程中城市发展孤军突进的风险所在。从这个维度来看，我国提出的“新型城镇化”发展战略和“乡村振兴战略”，其核心要义就是破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展。 人口结构变化对城市发展影响深远 2010年以来，我国的人口结构发生两个深刻变化，即老龄化的加速和劳动年龄人口的下降。老龄化造成中国老年抚养比在2010年以后加速升高，而且中国老龄化的特殊性是，现在绝大多数60岁以上的城市老年人的家庭都是独生子女家庭，代际养老遇到诸多困难。城市的社会养老问题日益突出，尽管居家养老仍然是主流的城市老年人的生活方式，但随着老龄化的加深和失能半失能老人的增多，将会出现对康养结合的养老机构的巨大需求。同时，中国从业人员的退休年龄较早。中国城市中60岁以上老年人中的实际不从业人员的比例相对较高。老龄化给城市经济活跃度带来很大影响，相当一部分老龄化严重的城市都面临着就业机会少、年轻人出走、消费不振、增长乏力等问题。劳动年龄人口的大幅度减少，也对城市发展产生重要影响。城市一般服务业的劳动者平均年龄在攀升，即便是在经济增长下行、城市失业率升高、大学毕业生“就业难”的情况下，城市制造业也出现“招工难”问题，各大城市更是开出各种优惠条件对高素质人才展开“抢人大战”。 “城市病”治理的老难题和新难题 城市在发展中必然会遇到一些突出的普遍问题，如交通拥堵、环境恶化、资源短缺、房价高企、就业困难等，这些通常被称为“城市病”的老难题。然而，中国的城镇化也面临着一些自身的突出问题。从社会学的视角看，主要是城市的包容性问题和社会活力问题，而且这是两个相互关联的问题。城市在发展中追求环境美丽、市容整洁、生活美好是必然的过程，但城市不应只成为富人的天堂，应当让各个社会阶层都有实现梦想的空间和机会，这是城市活力和竞争力的重要社会结构基础。而迄今为止，我国城市特别是大城市对外来人口落户的限制仍然以各种各样的形式存在，包括设立受教育水平、技术、投资、收入等不同的门槛。实际上，在我国劳动年龄人口总量减少趋势加快的情况下，城市流入人口将会受到重大影响，而城市流入人口是城市社会活力的重要源泉。 新冠疫情常态化对城市治理的考验 新冠疫情防控带来的物理空间隔离，大大增加人们对互联网的依赖。在疫情影响下，各种实体产业，尤其是酒店、餐饮、旅游、休闲、娱乐、零售等服务业，受到前所未有的冲击，而与互联网相联系的“新业态经济”出现爆发式增长，居家办公和上网课似乎也成为一种生活的常态。网络“微信群”似乎也替代“社交圈”成为人们社会生活的基本交往方式。互联网、大数据等信息技术，在疫情防控和保障生产生活中发挥巨大作用，健康码、出行码、核酸检测和疫苗接种等个人信息电子证明，为精准防控提供了基础条件。但网络安全问题也成为一种巨大风险，一旦互联网瘫痪或崩溃，会导致极其严重的后果。新冠疫情的常态化防控和城市经济社会生活的正常运行，成为当前城市治理的最大难题。 我国城镇化发展的未来趋势 城镇化水平将会继续提高并突破75%的天花板迄今为止，关于一个国家城镇化水平的峰值，并无定论。城镇化是一种现代化的大趋势，很多国家的经验表明，由于城市在生活和就业机会方面的优势所产生的强大吸引力，即便是在经济增长缓慢的时期，城镇化也会继续推进，75%的城镇化率也肯定不是中国城镇化率的天花板。但对中国来说，今后推进城镇化的关键指标，可能还不是城镇化率，而是城镇化的发展质量，特别是能否将大量农村户籍的城镇常住人口“市民化”，能否将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率这两个指标并轨，能否大幅度缩小城市和乡村的生活水平差距。 “城市群”和“都市圈”的快速兴起 随着中国高速公路、高铁、城际轨道、城市地铁和航空等方面的快速发展，人们传统的生活半径、生活时空观念和工作方式都发生深刻变化。我国的城市群和都市圈也随之迅速兴起，特别是京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游这五大城市群，都在推进同城化发展。以超大城市和特大城市为中心的都市圈展示出越来越强大的辐射能力，形成“1小时通勤圈”、“90分钟商务圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的兴起，冲破了行政区划对跨域城镇化发展的束缚，同城化的发展也极大降低了交易成本，促进了统一大市场的形成。 逆城镇化的趋势将逐步展开 由于我国城镇化跨越式发展的特征，城镇化在区域之间的发展很不平衡，总体上会出现发展阶段叠加的现象，即在城镇化总体上尚未完成人口从乡村向城市集中的阶段和郊区化阶段的时候，“逆城镇化”现象已经在一些地方开始大量产生，并预示着未来的发展趋势。即便是根据现在的预测，到2035年中国城镇化率达到75%左右，按总人口计算也还有约3.5亿人是乡村居民。但那时，乡村常住居民中的相当一部分已经不再是农民，这些乡村外来人员将成为推动乡村生活复兴的重要力量。我国无论是在发展规划、基础设施建设、公共服务提供、产业融合发展政策上，还是在破除城乡分割的制度安排上，都需要为未来的逆城镇化趋势做好准备。 改革城乡分割的户籍制度是一个长期过程 户籍制度改革的主动权在城市自身，城市发展的人才和劳动力需求形成户籍制度改革的动力，而农村转移人口“市民化”的成本则形成户籍制度改革的财政压力，所以户籍制度改革的进度是这种动力和压力的比较。当前在经济增长下行、地方财政收入增长放缓情况下，户籍制度的改革也会成为一个长期过程。 城镇化进入全面提升发展质量的新阶段 新型城镇化的“新”，主要体现两个方面的新要求。一个是“以人为本”的价值理念的新要求，即城镇化不仅是物理空间和生活方式的变化，更是全体人民走向高品质生活、高质量发展的道路。另一个是城镇化“集约、智能、绿色、低碳”发展的新要求，这实际上意味着中国的城镇化已经终结了粗放式扩张的发展阶段，从土地使用、环境保护、资源节约、能源低碳、数字化治理到垃圾分类、“厕所革命”、背街小巷整治等，可持续发展和高质量发展都成为城镇化的“硬约束”。 综上所述，改革开放以来，中国城镇化成为中国社会结构转型的重要推动力量，在遵循现代化一般规律的同时，也因为自身的国情形成一些特殊的鲜明特征和严峻挑战。在未来一二十年的发展中，中国城镇化在把握机遇和应对挑战中的选择，也将成为决定中国现代化进程的关键因素。
