地方政府专项债全过程风险分析
作者：肖倩#刘娅
原发刊：《财会月刊》 2022-16
复印期刊：《财政金融文摘》 2023-01
近年来，地方政府专项债规模日益扩大，可能导致其存在较大风险。当前，地方政府对专项债项目储备阶段、债券发行阶段、债券管理使用阶段、债券偿还阶段等四个阶段风险的点状孤立性认识亟需转变为全过程风险认识，研究地方政府专项债全过程风险管理机制有益于专项债风险控制。 项目储备阶段的风险。项目储备阶段存在项目前期调研不足、项目计划不充分、项目申报领域把握不精准、项目不符合投向、项目经济效益不高等风险。①项目前期调研不足，是指地方政府在为某一项目融资而设立债券之前，没有充分调研该项目的可行性、收益性及其对投资者的吸引力等。这很可能导致项目盲目上马而后期收益不高、效果不好等情况发生。②在决定为某项目发行债券前，还需要对该项目进行全面规划，在此过程中存在项目计划不充分的风险，如项目在建设过程中对注意事项考虑不周，或者存在无法解决的固有困难，使得项目本身的计划就存在问题。③项目申报领域把握不精准。在实践中项目的分类存在大量交叉领域，例如“××大数据推动经济高质量发展项目”，既可以归为“大数据”类项目，又可以归为“经济发展”类项目。在申报时，由于大数据类项目是新兴项目，与地方政府数字经济、数字发展主旨相符，因此应该申报大数据类项目。相反，如果申报经济发展类项目，会导致项目扎堆出现而难以通过发债审核。④项目不符合投向，是指项目与国家的重大方针政策不符，从而导致建设项目没有价值。例如，我国脱贫攻坚战已在2021年取得全面胜利，此时若再申报与精准扶贫相关的项目就不符合国家规定，而应当考虑申报与乡村振兴有关的项目。⑤项目经济效益不高，是指在项目实施前，没有充分预测项目获得收益的多少及相应所要承担的风险，使得项目在实施后收益不高，由此导致地方政府面临信用风险，这将偏离发行专项债的初衷。 债券发行阶段的风险。债券发行阶段存在再融资债券增加发行量、专项债定价不合理、专项债投资者单一、对专项债风险预期不够、二级市场不活跃、专项债信用评级流于形式、风险管控存在问题等风险。①再融资债券增加发行量，是指地方政府在项目债券还未偿还时，又以该项目建设为由发行新的债券，这使得该项目的债券发行量增加，从而加大了债券整体的偿还风险，将导致项目债券难以偿还的可能性增加。②专项债定价不合理，是指地方政府在发行债券时没有经过询价程序，强制定价，导致一些项目的专项债价格高于市场同类型项目专项债价格，使得该项目债券的竞争力不强。③专项债投资者单一，是指一些地方政府存在强制国有企业购买专项债的情况，即存在定向发行的情况。这导致专项债的发行没有经过市场竞争，变现能力较差，即使项目收益不高，定向购买投资人也不能拒绝购买。④对专项债风险预期不够，是指对专项债发行可能会产生的收益不稳定风险、资金难以收回风险，项目建设可能产生环境破坏等风险预期不够，导致专项债整体风险加剧，从而会影响最终的债券收益。⑤二级市场不活跃的风险，是指专项债二级交易市场不活跃，使得大量债券资金只能从银行获取，如果债券项目存在问题，则会导致银行破产风险增加。⑥专项债信用评级流于形式，是指当前专项债信用评级结果不合理，评级机构存在资质不够、评级水平不高、评级信用不佳等问题，这使得评级结果可靠性不高。⑦风险管控存在问题，是指在风险管控中存在金融机构授信违背职业道德、对项目进行包装融资、对融资过程实施各种阻碍等情况，导致债券发行阶段存在较大风险。 债券管理使用阶段的风险。债券管理使用阶段存在资金使用绩效不高，资金使用途径与原计划不符，专项债筹资情况信息披露不健全，政府财务报告编制不到位，重融资、轻使用，风险管控中存在问题，项目进度缓慢等风险。①资金使用绩效不高，是指地方政府发行债券筹得的资金，存在资金闲置、监管力度不足、使用不规范等问题，导致债券资金舞弊或被挪用等问题，资金的使用绩效不高。②资金使用途径与原计划不符，是指原项目建设计划和资金收益计划没有得到实现，资金实际的使用途径与原来的计划不符，即一些资金没有投资于该项目建设，而是投资于其他项目，这导致原筹资项目没有得到建设，出现资金错配问题。③专项债筹资情况信息披露不健全，是指专项债筹资情况信息披露不足，使得地方政府的资金筹集过程透明度低，外部投资者难以掌握筹资项目的建设情况，从而难以评估可能存在的专项债风险。④政府财务报告编制与专项债筹资情况信息披露的作用类似，均是为了披露专项债的资金使用状况。但目前许多地方政府的财务报告编制还不到位，存在诸多问题，使得外部投资者不了解地方政府偿还债务的能力，导致盲目投资或投资失败的情况发生。⑤重融资、轻使用，是指多数地方政府项目融资存在只重视融资而对资金使用状况监管不严的情况，使得发行的专项债主要用以满足短期的资金需要，融资或被投向低效率、低收益甚至重复建设的设施项目。⑥风险管控存在问题，是指风险管控中存在金融机构授信违背职业道德、对项目进行包装融资、对融资过程实施各种阻碍等情况。⑦项目进度缓慢，使得资金没有得到充分运用。即项目推进速度非常慢，使得债券已经支付利息而资金还未投入项目，继而导致资金回笼慢等问题发生。 债券偿还阶段的风险。债券偿还阶段存在地方政府对偿债风险关注不够、债务偿还压力较大、债务管理不到位、专项债发行主体范围较小、专项债发行和使用周期较长等风险。①地方政府对偿债风险关注不够，是指一些地方政府只注重债券发行过程，即只关注如何筹集资金，而不关注如何偿还债务，这将会导致债务风险加剧。②债务偿还压力较大的原因在于，债务规模增长过快、逾期债务占比较高以及存在大量借新还旧现象，最终使得未来债务偿还压力较大。③债务管理不到位，即地方政府不能很好地管理债务，导致债券规模没有得到有效的控制，政府过度发债。这些最终均会导致债务偿还风险过高。④专项债发行主体范围较小。地方政府专项债发行主体范围小，大多数为地方性中小银行、国有企业等，使得地方政府承担了一定的隐性担保责任。当项目资金不足以偿还债务时，地方政府可能出现财政困难，债券发行风险加大。⑤专项债发行和使用周期较长。一些政策、法规的变化，也会导致债券收益受到较大影响，最终增加债券还本付息的难度。如果债券实际收益小于预期值，就会影响债券的还本付息，增加地方政府偿债风险。 原题《地方政府专项债全过程风险评价研究》
