“小院高墙”：拜登政府的科技竞争战略
作者：黄日涵#高恩泽
原发刊：《外交评论：外交学院学报》 2022-2
复印期刊：《政治学文摘》 2022-03
科技是第一生产力，当世界越来越注重技术权力之时，大国博弈也进入新阶段。自冷战结束后，历届美国政府均致力于强化自身在高科技领域的竞争力，从而维系其世界领先地位。随着新一轮技术革命影响的深化以及中国技术权力的崛起，美国自拜登政府执政以来开始推行“小院高墙”的科技竞争战略。相比特朗普政府的“全面脱钩”模式，这一战略更凸显精准打击、政府支持、重视安全和依托盟友等特征。“小院高墙”战略在某种程度上改变了国际科技竞争环境，也对中国的科技发展提出了诸多新挑战。 美国科技竞争战略的演进 “自强”与“排他”两种思维模式相辅相成，共同奠定了当代美国科技竞争战略的基础。冷战结束后，享有“单极时刻”的美国仍遵循这种战略轨迹，在继续着力前沿技术研发的同时，也以国家安全为由积极推行科技遏制政策。然而，随着21世纪“兼具破坏性与革命性”的第四次科技革命逐步开展，美国发现自身代际技术优势的差距在迅速缩小、科技领域“领头羊”的地位被弱化。美国战略界和产业界更倾向于将竞争者在科技领域的长足进步归咎于外部压力，甚至不惜为此夸大自身面临的威胁。例如，美国长期指责中国通过网络攻击窃取美国的知识产权、专利技术和创意。基于这种背景，在美国科技竞争战略中“排他”的特质愈发明显，这一点在2017年特朗普政府执政以来得以集中体现。美国开始推行以“脱钩”为核心的科技竞争战略，不仅无差别限制自身与“竞争者”之间在科技、数据、投资和人才领域的自由流动，同时也通过更为严苛的出口管制手段来全面削弱对方的经济与科技能力。为此，美国策动了外资投资委员会（CFIUS）及其配套政策的改革，出台《外国投资风险审查改革法》，并于2018年颁布了新版《出口管制改革法》（ECRA）。其中，为了对中国这一“首要竞争对手”进行打压，特朗普在执政期间先后将大约300多家中国企业列入实体清单、特别指定国民和被封锁人员、军事最终用户清单等各种出口管制清单，在芯片制造、5G、光刻机等重点关键技术行业对中国进行围堵。 然而，这种富含进攻色彩的战略模式为全球带来诸多负面影响和不确定性，导致风险“溢出”到美国本身。正因如此，拜登政府执政后逐步扬弃特朗普政府时期的“全面脱钩”模式，开始推动名为“小院高墙”的竞争战略。2018年，新美国安全研究中心研究员洛兰德·拉斯凯与萨姆·萨克斯在《外交事务》撰文，将这一概念引入对华科技封锁领域。拜登执政初期，参议院司法委员会要求该文作者之一萨克斯在听证会上进一步阐释这一理念。萨克斯以《危险的合作伙伴关系：大型科技公司和北京》为题，从数据、网络安全和通信技术等领域入手，系统阐释了在科技竞争领域推行“小院高墙”的战略构思。从其表述可以看出，“小院”意指与国家安全相关的特定技术与研究领域，“高墙”则指一定的战略边界，小院之内的核心技术将得到高墙的保护，而小院之外的技术则仍有对外交流的余地。拜登政府开始将这种科技竞争战略融入总体国家安全战略中，更加突出政府主导、盟友协作、精准定位等特征。这种策略一方面可以基本确保中美在科技领域的商贸往来正常运转，即体现所谓的“中美合作”，另一方面保留对中国的高新科技封锁与管控，遏制中国科技产业升级换代的能力，即确保中美的“竞争与对抗”。 拜登政府科技竞争政策的内在逻辑 （一）治理主导权 大国科技竞争的内在逻辑首先是治理的逻辑，包括围绕制度性权力和解释性权力的竞争。在极端情况下，治理赤字的存在致使霸权国常常越过制度规范，追求单边霸权，无视其他国家的权利。制度性权力旨在于相关领域内谋求制订国际通用制度体系或技术标准，从而在该领域确立治理和秩序方面的优势地位。解释性权力意在向国际传播、阐释一国关于特定领域治理的价值和规范，以期能更长久地在该领域确立影响力。当前大国科技竞争领域存在着严重的治理赤字，特别是随着一些新技术的研发和应用，治理规则的缺失往往更容易扩大大国之间的信任赤字。如今，一些新兴技术已具备与核武器、卫星同等的战略意义，而这些关键技术又长期处于缺乏共识、规则和治理的状态。大国围绕关键技术博弈的加剧又将使这一状态持续恶化。当前，围绕各新兴技术领域的治理规则尚未形成，大国均有能力和意愿去主导规则的形成，确保自身在相关领域的主导权。 （二）技术性权力 技术性权力意在将一国技术优势转化为权力优势，从而获得综合性权力。因此，诉诸技术权力争夺以谋求霸权是大国科技竞争的核心。为了争夺技术性权力，大国往往会在关键高新技术领域提供国内政策支撑，不断进行技术创新并维持技术优势，从而使之拥有确立普适规范和霸权的能力。同时，随着技术权力的加强，国家可以有效维持对他国的战略威慑、确保稳定的国家安全。技术性权力的逻辑可分为“进攻性现实主义”和“防御性现实主义”的不同维度。所谓“进攻性现实主义”，在高技术领域是不断推动技术创新，把对手远远抛在身后。而所谓“防御性现实主义”则是筑牢“高墙”、建造“小院”，以确保自己长期处于产业链顶端，限制对手技术成长空间。运用技术性权力对华展开进攻，从拜登政府特别注重通过“规则牌”“人权牌”构筑多边对华遏制体系就可略窥端倪。其一，强制他国接纳美国规则标准，扩大跨国管束中国的能力，如美国拉拢欧盟共同建立“贸易和技术委员会”（TTC），强调基于自由市场原则共同应对中国非市场贸易行为等。其二，将意识形态融入科技竞争战略，谋求“长臂管辖”的阵营化。例如，拜登政府将涉疆问题与遏制中国军民融合政策、抑制科技发展相结合，对大疆科技、商汤科技等高端网络科技企业进行打压。 （三）技术政治化 在拜登政府的科技竞争政策中，技术政治化的逻辑也愈发凸显，表现为技术的“泛政治化”，大国之间的政治博弈也逐渐通过技术手段来赋能。由于新兴技术愈发凸显的军用属性，国家对技术带来的安全问题深感疑虑，国家便会以遭受安全威胁为由打压他国技术发展，从而导致技术的“泛政治化”。推动“泛政治化”的手段有两种：一是凭借技术实力和优势地位直接切断竞争对手的技术供应；二是联合盟友形成国际串联，将一般性问题在国际上政治化以打压竞争对手。拜登政府的“小院高墙”同时沿袭了这两种手段。一方面，美国凭借其优势技术实力，继续提升对华为、中兴等中国网络科技企业的高端技术封锁水平，并对相关产业链上的其他企业和机构进行技术制裁。另一方面，美国还联合盟友将一般性问题政治化。例如，为了遏制华为在5G领域的快速崛起，美国反复动用“长臂管辖”等手段。所谓“强制技术转移”也是中美之间技术政治化导致冲突的一个突出现象。美国在政府层面对中外企业之间的正常技术往来和商贸行为予以干涉，使这一问题逐渐从一个技术、法律问题上升为一个国际政治问题。 拜登政府科技竞争战略的国内实践 第一，打造“全政府”模式，重塑美国科技优势。拜登政府主张重振美国科学技术地位，保证美国在关键技术领域的不对称优势。其一重大举措即开启“全政府模式”参与科技竞争政策，借此超越行政边界、打破美国官僚体制的日常规范，有效整合资源，以镜鉴“中国模式”。为此，拜登政府从两方面着手：一是振兴美国关键技术领域的制造能力，扩大美国在全球的技术领先地位；二是重新审查美国在关键领域的供应链系统，确保先进制造业所需的关键生产资料供应。上台伊始，拜登即签署第14005号行政令，要求确保“美国的产品由全体美国劳动者在美国制造”。在资金投入上，拜登政府正在紧密联络国会，力争提高联邦政府对技术研发和创新的投入。2021年6月，美国国会参议院通过《无尽前沿法案》，2022年1月，众议院通过自己提出的类似法案版本。参议院版本要求在未来数年内为美国在各项先进技术领域的研发投入2500亿美元，众议院版本则提出了3500亿美元的预算。 第二，强化供应链韧性，增强自身抗风险能力。“小院高墙”是拜登政府对特朗普时期“全面脱钩”的调校行为，主要原因是美国在全球网络产业价值链层面也存在脆弱性，无力承担全面脱钩对美国经济带来的致命性打击。供应链的脆弱其实是其战略短板，为此，在推行“小院高墙”策略的同时，美国也在努力修复自身的短板。2021年2月，拜登政府签署第14017号行政令，旨在建立一系列具有韧性的、多元的、安全的供应链，以期应对由生物威胁、网络攻击、极端天气、恐怖袭击等因素给美国制造业带来的危害。拜登要求相关部门在一百天内对半导体、医药、电动汽车电池等各项事关先进制造业的供应链风险进行审查评估。 第三，推进军民融合，加强科研协作。新一轮技术革命下的新兴科技大多具有军民两用的特质，军民融合发展空间极大。有研究指出，自冷战结束以来，美国在众多技术创新领域采取了军民融合的发展形式，其中五类主体构成了美国的军民融合创新体系：政府部门及其下属科研机构、军方及其下属科研机构、高等院校及其科研机构、产业界及其研发中心和各类中介机构。拜登政府正在重启并高度重视这一历史工具。2021年12月22日，美国国防部高级研究计划局（DARPA）宣布，该机构将与美国知名产业协会“半导体研究公司”以及一个由国防和半导体公司组成的财团开展合作，推出“联合大学微电子学计划2.0”项目。该项目主要关注微电子学和其他信息与通信技术所面临的新挑战，计划建立7个研究中心推进创新并探索研究军民两用转化机会。 第四，放宽移民政策，广泛吸纳技术人才。拜登政府主张通过改革移民政策吸纳和培养更多技术人才。美国教育系统培养的基础理工领域（STEM）人才长期无法满足国内科研需求，“人才缺口”已开始制约美国的研发动能。2021年11月，国土安全部终于启动已酝酿七年之久的网络人员招聘改革，希望缩短网络安全人才进入联邦机构工作的程序处理时间。此前，2021年4月，美国国会通过《2021美国公民法》，旨在对美国移民系统进行现代化革新，其中就包括推动美国移民政策向科技领域的高水平人才倾斜，如法案规定在美国取得STEM专业高级学位的留学生不受数字签证限制。2022年2月，美国国会在最新通过的《2022年美国竞争法》中，赫然纳入了理工科博士学历人士的绿卡发放国别配额豁免的条款。 拜登政府科技竞争战略的国际建构 首先，美国开始与盟友打造基于意识形态壁垒的排华技术联盟。拜登政府积极探索与盟友的合作之道，致力于构建“民主”与“威权”的二元对立态势，并主张拥有“领先”技术的“民主”国家应率先为全球技术政策建立新的“多边框架”。2021年2月，拜登出席慕尼黑安全会议并发表演讲，高调提出“美国归来了”“跨大西洋联盟归来了”，以重振各国对美欧同盟的信心。在此基础上，拜登强调西方“民主”价值对美欧应对当前世界安全形势的重要性。随后，他将矛头直指中国，称美国及其盟国必须准备与中国进行长期战略竞争，主张美国与其“民主”盟友一起塑造多个技术领域的规则与规范。半年后，美欧贸易与科技委员会即告成立，并表示将根据共同的美国—欧盟民主价值观来促进贸易和科技政策。可见，一个基于西方“民主”意识形态的、针对中国的技术联盟正在逐步形成，并将在关键技术领域的规则、发展与运用等方面与中国展开竞争。 其次，拜登政府希望借助美国在“技术联盟”中的领导地位，建立各新兴技术规则的“高墙”。拜登政府始终强调与盟国合作的重要意义，多次表示将借重国际规则，强化制度规范与非军事手段。2021年3月，拜登政府发布《临时国家安全战略指南》，着重提及网络安全与新兴技术的重要意义，要求设立一名专门负责处理网络空间国际规范的助理国务卿，与各国开展网络空间国际标准的讨论，同时尽快完善网络空间的执法工具。2021年7月，拜登提出正在考虑与包括澳大利亚、加拿大、日本、马来西亚、新加坡在内的亚太国家达成数字贸易协议的可能性。该协议将为数字经济和贸易制定标准，包括数据使用的统一规则、电子通关协议等。2022年1月，又有权威消息称日本和美国政府正在秘密磋商共同制定一个框架协议，就两国技术出口制定限制规则，以便防止有关国家安全的敏感技术出口，主要针对对象即为中国。拜登政府加紧国际串联、打造遏制中国的科技竞争国际同盟，已成为其宏观国家战略的重要组成部分。 拜登政府科技竞争战略面临的挑战 第一，科技革命打破了传统地缘政治格局，导致技术权力主体呈现高度分散状态。“小院高墙”模式要在当前的科技竞争政策中有效落实，需要有创新力和领先力的保障，而下一轮创新格局却具有高度不确定性。在新一轮技术革命大潮中，各种创新主体、思路和内容都在涌现，大有彻底颠覆既往科技格局之势。近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等网络技术加速创新，新兴经济体迅猛发展，其产业类型也正从资源和劳动力密集型向智力密集型升级，美国等西方发达国家在技术上的领先优势正日趋减少。同时，当今全球范围内的开放与合作已成为推动技术创新的一大前提，技术型跨国企业的研发体系也正走向全球化和专业化，加之跨国跨境人才流通成本降低，研发与人力资源的配置将更加合理。多边合作成为数字时代发展与创新的本质要求。美国对中国这一新兴创新源头国的刻意打压，继续推行限制中美科技人才流动等单边行为，很可能对美国产生“反噬”，导致自身在未来创新格局中逐渐落败。 第二，美国民主党内部分裂加剧。民主党党内正不断形成新的派系和小团体。这些群体对于“小院高墙”战略模式的态度不尽相同。温和派和进步派的主要分歧在于对政策尺度的把握，这在2021年8月民主党内对美国3.5万亿美元预算案的争论中就有所体现。温和派主张将预算尽可能多地投在美国亟需改进的科技和关键基础设施上，而进步派则表示需要在争取到对普及学前教育、可持续清洁能源等领域的预算支持后，才会考虑表决基础设施建设相关提案。显然，党内进步派乃至极左派认为政策倾向应更激进，但由此却可能造成资金投入分散、成效不彰。在本届国会众议院内，进步派党团人数已达到95人，超过了民主党众议员总数的40%，形成了一股强大的势力。在这样较为激进的势力影响下，拜登政府关于网络安全和先进技术的投入计划是否搁浅尚未可知。 第三，美国官僚体系继续掣肘其科技政策发展。美国政府机构，特别是文官集团通常关注自身的势力范围和自主权大小，由此政府机构间合作会在意各自自主权是否受损，并且通常一个机构会抵制其他机构对自身的控制。在这种情况下，不同机构之间的工作协调难度会比较大。在外交、经济、科技政策制订等重要领域，随着涉及的机构和人员不断增加，各政府机构的势力范围和自主权之争将更加明显。历史地看，美国各界针对联邦政府介入科技研发事务程度的问题始终存在异议，而拜登政府也无法摆脱这一桎梏。既有政府机构及其职能之间已经存在内部掣肘乃至争斗，拜登政府又新设国家安全总监、分管网络安全与新兴技术的副国家安全顾问等要职，各类机制和角色之间恐怕很难通力合作。 第四，针对新兴技术带来的战略机遇，美国盟友的考量更具现实性。从近期观察来看，拜登政府渴望打造的对华科技竞争国际同盟也并非铁板一块。首先，在战略思想层面，特朗普政府提出的“美国优先”严重损害了其国际信誉，盟国对美国是否回归正规的质疑短期内恐难以彻底抹平，加之美国外交因政党轮替与争斗常常有不可预测的特征，欧洲盟友对此更保持高度谨慎，不愿合作步伐过大。其次，在国际政治经济层面，韩国、日本紧邻中国，三国在各种高新技术领域都存在极其复杂的相互依赖关系，德、法等欧洲国家也并不希望因深化对美合作而彻底失去中国的市场与机遇。再次，在操作层面，拜登政府仍在某种程度上延续了自特朗普时期以来的利己主义政策，对盟友的伤害同样巨大并引发广泛不满。
