监察机关与权力机关的关系
作者：秦前红
原发刊：《中外法学》 2018-3
复印期刊：《法学文摘》 2019-01
一、民主集中制：产生、负责及监督 我国现行《宪法》第3条规定了民主集中制原则，并将其作为一项国家机构的组织原则，该原则成为国家机关产生及相互间关系运行的遵循和基础。此项原则的核心内容有三：一是在人民与权力机关的关系上，遵循由人民选举产生并监督权力机关的原则；二是在权力机关与其他国家机关的关系上，遵循由权力机关产生并监督其他国家机关的原则；三是在中央和地方国家机构职权划分上，遵循在中央统一领导下发挥地方主动性和积极性的原则。当然，民主集中制原则的具体内容并非一成不变的，自“五四宪法”规定国家机关“一律实行民主集中制”以来，该原则在宪法上的涵义其实是自始变化和发展的，特别是“八二宪法”对该原则的内容予以具体化。同样地，在国家监察体制改革的背景之下，监察机关被纳入宪法规定的国家机构体系当中。为此，宪法上的民主集中制原则亦需随之修改完善，以便为监察机关的产生，以及其与其他国家机关间关系的运行确定根本法意义上的遵循和依据。正是基于此种考量，《宪法修正案》第37条增加了监察机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的规定。 由此可知，监察机关与权力机关在宪法上的关系至少有以下三层涵义：其一，权力机关的宪法地位高于监察机关。我们国家“按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实现人民代表大会统一行使国家权力”，并“在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权”。依此逻辑，国家监察体制改革过程中所进行的机构与职能整合，以及由此而生的监察机关与监察权，同样是在“人民代表大会统一行使国家权力”的前提下进行和展开的。甚至可以说最高国家权力机关基于现实需要创设出了监察权，并根据分工负责、功能适当等原则将该权力配置给了监察机关。 其二，监察机关由权力机关产生，即监察委员会主任由本级人大选举，副主任和委员则由本级人大常委会任免，对此《宪法》和《监察法》皆有着较为详细的规定。但需注意的是开发区监察机关（监察委员会或是派驻监察机构等）的产生和设置问题，因为诸如开发区、新区等地区通常只设有履行行政管理职能的管理委员会等机关，而未设置相应的权力机关。因此，如何在此类地区产生和设置监察机关便成问题。对此，实践中有在开发区设立监察委员会，并由省级人大根据省级监察委员会主任提名，任免开发区监察委员会主任的做法。此般开发区监察委员会及其组成人员的产生方式，在很大程度上致使该地区（开发区）监察机关的法律地位变得模糊不清。因为现行《宪法》和《监察法》皆未规定开发区可设立监察委员会，且按此方式产生的开发区监察委员会亦非《监察法》当中的派驻或派出的监察机构。 其三，监察机关对权力机关负责，权力机关监督监察机关。这其实是一个“一体两面”的问题，因为监察机关对权力机关负责，即体现为权力机关对监察机关的监督；而监察机关接受权力机关的监督，亦表现出监察机关对权力机关负责。例如，监察机关向权力机关报告工作，既是监察机关向权力机关负责的表现，亦属权力机关监督监察机关的表现。具体而言，我国现行《宪法》明确规定了罢免与免职这一监督方式；《监察法》在此基础上规定了人大常委会听取本级监察委员会专项工作报告，组织执法检查，人大代表及人大常委会委员提出询问或质询的监督方式。此外，相较于“一府两院”而言，监察机关对权力机关负责，以及权力机关监督监察机关的方式并不包括向人大作年度工作报告，《宪法》和《监察法》皆未对此进行规定，但理论上对此问题乃是不乏争论的。 二、权力机关如何根据《监督法》监督监察机关 现行《宪法》和《监察法》就权力机关监督监察机关的问题进行了规定，但只明确规定了四种具体监督方式，即罢免与免职、听取专项工作报告、执法检查、询问与质询，且未规定此四种监督方式如何在实践中展开。显然，新成立的监察机关“位高权重”，对其的监督须足以防止“过犹不及”。无论是国家监察体制改革的具体实践，抑或是《监察法》皆注重对监察机关的监督制约，其中即包括权力机关的监督。不过，与权力机关对“一府两院”的监督类似，由于各级人大一年通常只开一次会，不可能对“一府两院”的工作施以经常性的监督。按照《宪法》的规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权通常是由人大常委会来行使的。同样地，权力机关对监察机关的监督，在很大程度上亦需由各级人大常委会来实施。而各级人大常委会实施监督的法律依据主要是《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），如此一来，各级人大常委会如何根据《监督法》监督监察机关便成殊值探讨的问题，即《监察法》规定的监督方式是否适用于各级人大常委会对监察机关的监督？该问题的探讨又可引申出两个更为具体的问题：一是《监察法》规定的各级人大常委会对监察机关的监督方式，是否可适应《监督法》规定的监督程序？二是《监察法》未规定，但在《监督法》当中有规定的监督方式，各级人大常委会是否可将其运用于对监察机关的监督？ 无论是基于各级人大常委会作为权力机关的宪法地位，还是为了防止监察权的滥用，都有必要明确《监督法》规定的监督程序和监督方式得适用于监察机关，亦即各级人大常委会运用《监察法》规定的监督方式之时，得适用《监督法》规定的具体程序；以及各级人大常委会可运用《监督法》规定的监督方式对监察机关实施监督。理由主要有二：一是由于当前的《监察法》同时“扮演”监察机关组织法、监察活动程序法等“角色”，以致该部法律难以就所有问题进行详细的规定，其中即包括各级人大常委会如何监督监察机关的问题。《监察法》当中虽有规定听取专项工作报告、执法检查、询问与质询等监督方式，但却未规定这些监督方式如何在实践中运作。而《监督法》作为一部就各级人大常委会监督工作进行的专门立法，其中就监督的方式、程序和内容皆有着相当具体的规定。二是《监察法》虽未明确规定规范性文件备案审查、特定问题调查等监督方式得适用于监察机关，但这无疑是各级人大常委会作为权力机关的应有之义，同样也能通过监督进而防止监察机关滥用权力。例如，监察机关在工作中制发的决议、决定等规范性文件，亦应报相应的人大常委会备案，相应的人大常委会得对其进行是否符合《宪法》和法律的审查。这其实也是开展合宪性审查工作的需要。当然，欲使《监督法》规定的监督程序和监督方式得有效运用于权力机关对监察机关的监督，尚需对《监督法》进行相应的修改。 三、监察机关如何监督具有人大代表身份的公职人员 监察机关可否监督人大代表的问题，乃是一个颇为复杂的论题，绝不可一概而论。特别是该问题还与监察机关与权力机关之间的关系相涉，因为权力机关即是由人大代表所组成的。具体来说，鉴于我国人大代表构成等因素，该问题的可能解答如下： 其一，考虑到我国兼职代表制的现实，不加区分地认为具有人大代表身份的公职人员皆可免于监察，无疑是不切实际的，也将有碍于反腐败工作的正常开展。曾有论者指出，当前我国各级人大有95%以上的人大代表为兼职代表。因此，对于此类人数甚众的兼职代表而言，人大代表之身份于其而言其实只是一种“兼职”，在此之外尚有其“主业”和“本职”工作，其中便有被纳入监察机关监察对象的职业，如国有企业管理人员等。故而，对于此类具有人大代表身份的公职人员，其亦得成为监察机关监督之对象。 其二，监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时，亦须注重《宪法》和法律对人大代表的特殊保障。在现代民主国家，为保障议员个人的安全与自由，均给予其在言论、身体等层面的特殊保障。我国现行《宪法》第74条亦规定了全国人大代表在人身层面的特殊保障，即非经全国人大会议主席团或全国人大常委会许可，不受逮捕或刑事审判。而《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下监察《代表法》）更是在第四章专门就代表执行职务的保障问题进行了规定。因此，监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时，也应当遵守《宪法》和法律中有关人大代表特殊保障的规定。例如，《监察法》中的留置措施自然属于《代表法》第32条所规定的“法律规定的其他限制人身自由的措施”，是故监察机关在对具有人大代表身份的公职人员采取留置措施时，无疑应当履行相应的许可或报告手续。 其三，不具有公职人员身份的人大代表，是否得成为监察机关的监督对象？该问题在理论及实践上皆是不乏争论的，例如，在“拉票贿选”事件中，不具有公职人员身份的人大代表收受他人贿赂的行为，是否构成刑法上的受贿罪？以及不具有公职人员身份的人大代表，欲当选上级人大代表时向他人行贿的行为，是否构成刑法上的行贿罪？对此类问题，理论上存在截然相反的观点，其论争的焦点在于人大代表的职务是否属于“公职”，以及其职务行为是否属于“从事公务”？而在既有的实践中，此般行为有被认定为破坏选举罪的做法。很显然，若认为可构成刑法上的受贿罪，便由此可成为监察机关的监督对象。本文以为，对于不具有公职人员身份的人大代表而言，即便其利用人大代表的身份从事违法活动，亦不宜认为可由监察机关负责监督，而应将此委以人大及其常委会通过内部纪律惩戒的形式追究责任，或是根据《代表法》的规定对相关的人大代表予以罢免或暂时停止执行代表职务等。当然，若构成职务犯罪之外的刑事犯罪的，如破坏选举罪等，亦不可免于刑事追诉和刑事责任的承担。 原题《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》
