论党内法规在依法治国中的作用
作者：姜明安
原发刊：《中共中央党校学报》 2017-2
复印期刊：《法学文摘》 2018-01
一、党内法规在依法治国中作用的领域 （一）规范执政党的行为，建设法治执政党，通过法治执政党领导依法治国，推进法治国家和法治社会建设 规范执政党自身的行为，建设法治执政党，是党内法规推进依法治国最主要和最重要的作用。 执政党如果不实行法治，整个国家的法治便无从谈起。在当下，推进执政党的法治建设，党内法规亟须完善执政党下面四个方面的制度。 一是党内民主制度。党内民主的重点是决策民主、选人用人民主和选举民主。为此，有必要抓紧制定“党内民主决策条例”“党内选人用人条例”“党内选举条例”。“党内民主决策条例”重点规范党中央和各级党委决策的民主程序，保证重大决策有党员或党员代表的广泛参与，有对党内、党外专家意见的广泛咨询和听取，最后由党的相应组织（中央委员会、政治局或政治局常委会，地方党委全委会或常委会、党组等）集体讨论决定，而不是由个人拍板决定，以确保决策的民主性、科学性和防止恣意、任性决策可能给党和国家造成的重大损失。“党内选人用人条例”重点规范党内干部选拔任用的民主程序，保证党组织各级各类干部的选拔任用都听取广大党员和党外群众的意见，都经过党的组织部门的全面和公正考察，都经过相应党委全委会或常委会集体审议决定，防止“一把手”等个别领导干部私自决定干部的选拔任用和由此导致的买官卖官。“党内选举条例”重点规范党内选举的民主程序，包括协商产生候选人，选举人对候选人基本情况、基本观点和主张的了解，以及适当扩大差额选举的程序和制度，以保证党内选举真正体现选举人的意志，保证选举的真实性，防止侵犯党员选举权和被选举权的现象，防止拉票贿选的现象。 二是党务公开制度。党务公开包括党务的静态公开和动态公开。党务静态公开主要指党务的信息公开，包括党的组织、机构、职能，党的领导干部的分工、权限与责任，党的工作制度、活动程序、党内法规和其他规范性文件等信息的公开；党务动态公开主要指党的会议、党的活动的公开，包括各级党的代表大会、党的中央全会、各级党委全委会或常委会，除需要特别保密的外，可向一定范围的党员乃至公众开放，党员、党员代表或社会公众可申请旁听，并允许媒体记者采访报道。为此，有必要制定“党务公开条例”，明确规定党务公开的原则、范围、方式、程序以及相应的监督和责任。 三是党的领导干部家庭财产等个人有关事项的申报、核查和公示制度。这一制度包括三个环节。对于一个有着几千万党员、几十万领导干部的大党来说，全面核查的工作量也许太大，可以通过两个办法取代。一是进行一定比例（如20%）的抽查；二是进行互联网经常性监控。将纪检、组织部门的电脑与银行、不动产登记机构、证券交易所等机构的电脑联网，随时掌握领导干部及其家人的财产信息，为核查提供准确的数据基础。在目前的条件下，全部公示所有领导干部家庭财产等个人有关事项可能存在一定风险，不一定适当。可以考虑先从下面三部分人开始：一是经核查，发现个人申报的情况有较大虚假成分的；二是拟晋升职务的；三是已任省部级以上高层职务的。领导干部家庭财产等个人有关事项的申报、核查和公示制度对于建设廉洁执政党和法治执政党特别重要，甚至是必不可少的。对此有必要制定专门的党内法规加以规范。 四是党内监督制度。对于党内监督，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》规定了多项先后在党内实施并取得了较好成效的制度。如层级监督制度、职能监督制度、纪检监督制度、民主生活会制度、检举揭发制度、纪检派驻制度、巡视制度等。但仅有这些制度还不够，还需要建立常态化的工作报告审议制度、质询制度、罢免制度等。笔者曾经在多个场合提出，在现在五年召开一次的党的代表大会之外，另设立一年一次的党的代表会议制度。党的代表会议规模小于党的代表大会。只有建立这样常态化的监督制度，党廉洁执政和依法执政才有严格的保障。为此，有必要制定相应的党内法规予以规范。 （二）规范执政党直接行使相关国家公权力，为执政党党管干部、党管军队、党管意识形态等执政行为直接提供“法”的依据，保证执政党依法执政 依法治国要求执政党依法行使这些国家公权力。依法首先是依国法，如党管干部要依《公务员法》等法律法规，党管军队要依《国防法》等法律法规，党管意识形态要依有关新闻、出版、网络、宗教信仰等方面的法律法规。依法其次是依党规，要通过党内法规具体规范党行使这些公权力的行为，并通过党内法规对直接行使这些公权力的党员公务员和非党员公务员提出要求。 例如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》即明确规定其适用范围包括党政机关所有领导成员。不论这些领导成员是中共党员，还是非中共党员。只要其具有该《暂行规定》规定的失职、渎职或决策失误等情形，均依《暂行规定》规定的范围、方式和程序问责。又如，中共中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》即不仅适用于党的领导干部，而且也适用于国家机关的领导干部。其内容包括改进调查研究、规范出行与接待、精简会议活动、改进文风、规范出访活动、改进警卫工作、严格文稿发表、厉行勤俭节约等，这些规范、规则党内党外干部均一体适用。 （三）为实现执政党领导国家的地位和作用，直接对一定国家事务作出规定，或以与政府联合发文的形式就一定国家事务作出规定，推动国家相应事业的改革、创新和发展 中国共产党对整个国家事务实施领导，但这种领导不是恣意和任性的，它既要严格遵循国法，在宪法和法律范围内活动，又要通过党内法规对各项领导行为实行规范，通过党内法规实现其领导地位和作用。如《中国共产党党组工作条例》规定，党组设立于中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的领导机关。党组在所设立的机关、团体、组织中发挥领导核心作用。同时，党组在发挥领导核心作用时要与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。 在规范党领导国家、推动依法治国的领导行为领域，中共中央单独发布的，或者中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的具有准党内法规性质的决定、纲要、指导意见等有着重要的地位和作用。例如，2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的作用是全方位的。而1998年中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的作用则是一定相应领域的。然而，不管这些党内法规或准党内法规规范调整的是哪一方面或哪一领域的国家政务，都是执政党领导国家作用的法治化的体现。 二、党内法规作用正确发挥的保障条件 中国共产党党内法规对于依法治国具有极为重要的作用。但是这种作用的发挥不是自然而然的，而是有赖于一定条件的保障。如果缺少相应的条件，党内法规对于依法治国不仅不能起正向的促进作用，还可能起反向的促退作用。那么，党内法规对于依法治国作用正确发挥需要哪些保障条件呢？主要有下述四项：（1）确保党内法规制定的民主性、科学性和规范性；（2）确保党规与国法的统一性、协调性；（3）健全党内法规的实施和监督机制；（4）提高党的各级领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力。
