全过程人民民主的价值依归
作者：胡玉鸿
原发刊：《上海政法学院学报（法治论丛）》 2022-3
复印期刊：《法学文摘》 2022-09
2019年11月2日，习近平在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决定产生的”。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。我国全过程人民民主，独特性地把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节彼此贯通起来，具有时间上的连续性、内容上的整体性、运作上的协同性、人民参与上的广泛性和持续性。那么，该怎样来认识全过程人民民主所蕴含的重要价值呢？ 一、政治价值：保障人民当家作主的法律地位 民主作为一种国家制度，与专制相对，原意即人民当家作主。在全过程人民民主理论中，保证人民当家作主是其“根本”。人民当家作主在法律上不外乎两种方式：一种是由人民选出地方的和全国的人民代表大会，人民通过各级人大行使国家权力；另一种是由人民依照宪法和法律规定，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。就前者来说，人民群众是间接地行使管理国家与社会的权力，而在后者，则是直接对国家和社会事务进行管理，体现国家主人翁的法律地位。不过需要说明的是，即使是由人民的代表在行使国家权力，代表仍需对选民负责，受选民监督。在我国，人民当家作主的政治法律地位，是由“中华人民共和国的一切权力属于人民”宪法原则推演而来的必然结果。要保障人民当家作主地位的实现，一方面要从坚持、贯彻、发展人民代表大会制度等国家和社会制度上着力，通过这些制度形式，将反映人民意志、体现人民需求、实现人民福祉的意见、建议落实为法律、政策和决策，以制度化的民主管理来确保人民当家作主的政治和法律地位的实现；另一方面则是扩大人民群众有序政治参与入手，让人民在日常生活中享有持续而不间断的民主权利。只有让人民群众既在国家的层面也在社会的事务、既在公共决策的时机也在社会自治的场合有表达观点、提出意见的权利，所谓当家作主才不会流于抽象、空泛。 要使当家作主这一地位落到实处，仍然需要辅之以具体的权利建构。在党的十九大报告中，习近平对此作了精到而全面的概括，指出要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基本民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。不难看出，人民群众有序政治参与的渠道是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，属于民主的形式问题；而从权利的维度上而言，则主要表现为选举权、知情权、参与权、表达权、监督权五种政治权利，属于民主的内容问题。换句话说，“渠道”解决的是政治参与的路径问题，更多体现在制度和管理层面；“权利”解决的则是资格和权能问题，即法律主体通过何种权利的行使，来进行政治上的决断和行为。 二、科学价值：确保立法政策决策的正当合理 全过程人民民主不仅彰显了人民群众在国家政治和社会生活中当家作主的政治和法律地位，同时在吸纳人民群众的智慧、经验以确保立法、政策、决策合理性的基础方面，也具有重要的科学价值。习近平强调指出：“改革开放是亿万人民自己的事业，必须坚持尊重人民首创精神，坚持在党的领导下推进。改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，改革开放中每一个新生事物的产生和发展，改革开放每一个方面经验的创造和积累，无不来自亿万人民的实践和智慧。”只要坚持全过程人民民主，把人民群众蕴含的首创精神激发出来，坚持群众路线，采行民主路径，尊重人民意志，集中民众智慧，就能把涉及国家和社会普遍利益的法律、政策、决策制定得完善合理，保证其科学性与合理性。 实际上，任何民主政治理论都首先必须假定，每个人都有很好的判断能力，特别是事关自己切身利益者尤其如此。不仅如此，处理个人事务上的智慧，也必定会延伸到政治生活和公共领域；而众人智慧的累加，也定能形成更为合理、更具智慧的公共决策。全过程人民民主不仅追求人民当家作主政治和法律地位的保障，还在立法、政策、决策的拟定层面，强调把对人民群众意见、建议的吸纳作为国家行动科学性、合理性的保证。固然，立足个人利益思考问题，这是人的本性，也必定会存在不足，然而，当将人民群众组织在一起共同进行讨论、协商时，个体理性恰恰能够转换为公共理性。因为讨论、协商的过程也是人们互相学习、互相借鉴的过程，而其中的论辩、争议，也能够使人民群众在不同的利益诉求方案中寻得利益最大化的正确选择，从而为决策的合理性提供智识基础。 决策之所以要采取民主的形式，还在于它能克服官僚主义的独断专行、自以为是。相对来说，从事决策的官员拥有更多的专业知识和实践经验，他们出于公共利益而提出的决策规划，也肯定具有一定的科学性和合理性。但是，正是因为这些优势的存在，反而会促成另外一种现象，即官员觉得自己高明，能够为民作主，由此听不进批评意见。更为恶劣的情形，则是官员们从私利出发来进行公共决策，由此相关决策不仅欠缺科学性、正当性的考量，还极大地损害了国家、社会和人民的利益。只有发扬民主，虚心吸取人民群众的意见、建议，吸纳人民群众的智慧、经验，才能够防止利益倾轧、固执己见、自以为是和难以落实的弊端，并让人民群众在国家和社会治理中以负责的主人翁态度积极参与。只有相信人民，扎根人民，通过全过程人民民主最大限度地把人民群众吸纳以国家和社会治理的事业上来，群策群力、集思广益，才能使党和国家的各项立法、政策、决策更加科学、合理。 三、社会价值：形成广大社会成员的普遍共识 一个国家是否存在共识，是社会成员间能否凝聚成命运共同体的关键；同样，一个法律、政策、决策是否建立在共识的基础上，也是这些规范能否被人们自觉遵守并积极加以推行的前提。一定程度上说，全过程人民民主中的“过程”也就是寻求社会共识的过程，它强调通过多层次、多渠道、多形式的协商、沟通，在人民群众中形成对法律、政策、决策的最大共识，从而保障国家意志能够与人民意愿最大限度地统一起来，增强法律、政策、决策的公信力与执行力。落实全过程人民民主主要方式的协商民主，就是寻求社会共识的基本制度安排。大致说来，协商民主具有几个最为基本的要素，即（1）协商主体的平等性。参与协商的主体，无论是政党、国家机关、社会组织还是人民群众，他们在协商中的法律地位是平等、对等的，不能将一方的意志强加于另一方之上；（2）协商内容的公共性。纳入协商的议题，既有事关国家、社会根本利益的普遍性、全局性问题，也有地方性、局部性问题，但只要协商内容涉及众多人群的普遍利益，都可以纳入这一过程中予以讨论；（3）协商形式的商量性。“商量”是协商民主的基本运作方式，它包括沟通、讨论、辩论，以对话的方式来解决分歧，达成共识。（4）协商发起的目的性。总体来说，协商就是在涉及利益普遍但又存在不同看法的情况下所设计的民主机制，意在通过平等地交流、对话，求得社会上不同地域、不同行业、不同群体之间人们的共识。 那么，人民群众能否就法律、政策、决策等普遍性规范达成共识呢？答案应该是肯定的。因为第一，人们虽然生活在不同的地域，有不同的教育背景和家庭环境，因而会造就出入的独特性，但社会的文化、传统、习俗、观念，都在形塑中我们当中的每一个人，因而自然也就会形成“人同此心，心同此理”的必然状态。尤其是在互联网时代，人们获取信息、资料的方式更为便捷，相互之间的交流、沟通也更为方便，这在很大程度上使得相关共识较传统社会而言更易于形成。第二，人们之间固然有不同的利益需求与利益偏好，但是，在根本利益上总是存在一致性的。所以，在改革与发展过程中，“不同地区、不同行业、不同群体的利益诉求”虽然会有所差异，但是，各方利益总有“交汇点和结合点”，这就为消除歧见、达成共识提供了现实的基础。第三，党的领导为协商民主达成共识提供了组织保障。中国共产党作为领导党和执政党，不仅领导协商民主的推进并且参与到协商民主的过程之中，这就为通过协商而寻求社会共识创造了根本性的制度条件。 四、人生价值：实现个人参与政治的人生理想 全过程人民民主还为个人实现参与政治、影响政治这类政治理想提供了平台。固然，并非每个人都乐于参与公共生活，人们一定程度上也有逃避政治的自由。但是，对于大多数人而言，总不免会有在涉及自身利益和公共利益的场合“能说上话”的渴望，而这也即意味着，作为社会的一员，每个人都会有对于管理国家和社会事务的期盼；即便他们并不能真正参与国家和社会的直接管理，但也希望能够通过自己的言论发表和思想表达来间接影响国家的政策和决策。只有当公民积极投身于现实的政治和社会生活中，并以自己的努力和贡献来促成国家的发展和社会的进步时，他们才算是真正尽到了公民的本分。 让有意愿参与政治的人在公共事务的场合表达自己的观点，这样才能成就他政治的抱负，实现自我的价值。全过程人民民主就是这样一种民主形式，它既让人民在选举中享有投票权，更赋予人民对国家、社会事务的广泛参与权。特别是对于普通民众而言，必须让他们在涉及自己切身利益的问题上，能够表达意见、提出主张甚至表达抗议。在全过程人民民主的实现过程中，人们可以平等地参与立法、执法、司法、守法的各个环节，用自己的贡献和力量维系着法治的运作和公正。不仅如此，全过程人民民主还为有意参与政治者提供了持续而不间断的参与机会，从而在其拥有政治权利后的整个生命历程中，都可以国家主人的身份，自主地、独立地行使民主权利，参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，真正享有当家作主的权利与尊荣。实际上，人民群众能够参与政治事务的抉择与管理，也是他们个人幸福的重要来源。从全过程人民民主而言，它既有在选举中让人民群众按照自己的真实意志投下庄严而神圣一票的权利，也有在选举外让人们持续参与国家和社会事务管理的权利；它既包括在国家层面上对法律、政策的建言献策，也包括在基层事务以及和自身利益相关的场合中表达意见和主张的可能；它既有组织体制下的参与管理，也有对共同体事务的自治管理。这种全链条、全方位、全覆盖的民主形式，既为人民群众展现自己的政治热情和政治抱负搭建了平台，也为人民群众在不同的时间、不同的地域、不同的事项上表达个人的主张、贡献自己的智慧提供了机会，从而使他们能够在政治的历练中提升自己的政治技艺，为实现更高的政治抱负奠定基础。
