公共政策量化分析：结构、功能与局限
作者：傅雨飞
原发刊：《浙江社会科学》 2015-10
复印期刊：《管理学文摘》 2016-01
一、公共政策量化分析的结构：促进政策规律表述严密化的基础要素 （一）公共政策量化分析的语言结构 人类常用的语言有许多结构化的区分方法。按照语言是否属于自然生成的这一标准，可以从结构上划分为自然语言和建构语言。所谓自然语言，是指人类在自身发展过程中为了交流的需要而自然生成的语言。自然语言的主要特征是所使用的词汇意义并不单一，因此其意义也不十分确切，语法是约定俗成的。所以自然语言在使用中经常存在一词多义的现象。利用自然语言表述公共政策的相关规律，由于用词含义的非单一性，容易引发歧义，因此，利用自然语言表述政策规律是不严密的。遗憾的是，目前不少的公共政策规律主要是利用自然语言来表述的，这就难以避免出现学术理解方面的众说纷纭。所谓建构语言，是指利用各种符号表示的特殊语言，其产生的背景是为了满足某个方面的特定需要。相对自然语言来说，其表达的意义比较确定。正因为建构语言大多利用各种符号如数学符号、化学符号等来表达特定的含义，所以在特定环境下使用不会一词多义，引发歧义的概率较低。同时，建构语言还可以利用各种既定的逻辑规则非常方便地来进行严格的推导和演绎。如果利用建构语言来表述政策规律，则所表述内容的正确与否可以进行数学逻辑式的推导和验证，既很少产生关于事实上的歧义，也很少产生对于理论和概念上的不同理解。所以，从语言结构上看，公共政策量化分析的主要语言结构成分属于建构语言，这是促进政策规律表述严密化的首要内在动因。但其为了表达某种价值观和总结定性认识及结论，还必须借助于自然语言，因此，一定数量的自然语言也存在于量化分析的研究过程中。 （二）公共政策量化分析的工具结构 公共政策量化分析必须借助于一定的量化分析工具。尽管各种量化分析工具纷繁复杂，但从结构上来看，其工具结构大致可以分为五个板块，即“数学方法、统计学方法、运筹学方法、复杂性科学方法和计量经济学方法”。数学是一门工具性很强的科学，数学方法赋予了公共政策量化分析的工具结构以独特的、具有较高抽象性的思维模式，使得这种工具结构特征得以影响甚至决定政策分析过程的发现、探索与创新。统计学方法赋予公共政策量化分析的工具结构以收集、整理、分析、解释政策数据和政策资料的应然逻辑，使得其能够对这种逻辑所反映的问题做出闪耀着科学光辉的结论。运筹学使得公共政策量化分析的工具结构具备一种优化决策系统的能力，保证工具结构能够为公共决策提供科学的依据。复杂性科学使得公共政策量化分析的工具结构具有兼容自然科学和社会科学的辐射能力，带来了公共政策分析思维方式的变革。计量经济学使得公共政策量化分析的工具结构具备建立经济计量模型的能力，这种能力既可以辐射到随机经济关系的测定，也可以辐射到实证经济规律的探索等方面。在经济政策分析领域可以提供一种不可代替的工具理性。 （三）语言结构和工具结构的关系 公共政策量化分析的语言结构是工具结构的基础，而公共政策量化分析的工具结构则是语言结构的拓展。工具结构中五个板块的应用过程大都是利用数学符号和特定的逻辑概念并辅以定性分析所构成的表达过程。因此，公共政策量化分析的核心部分所使用的语言属于建构语言，所表述的政策现象具有严格的内涵界定，所表述的政策过程大都具有严密的数学逻辑结构，所得到的研究结果具有坚实的经验事实的支撑，在很大程度上避免了对所表述的政策规律各持己见的现象。因此，公共政策量化分析的语言结构是工具结构的基础。公共政策量化分析的工具结构拓展了语言结构的影响范围，使得语言结构的科学表述能力通过工具结构得到了展现。经过量化分析的语言结构，再经过其他政策研究者的检验，经验事实即可以转化为科学层面上的事实而不是臆断层面的猜想。所以，公共政策量化分析的工具结构拓展了语言结构的影响。从这个意义上理解，公共政策量化分析的语言结构和工具结构互为支撑，相辅相成，成为一个相互依赖的功能体系，是从语言和工具两个维度上大大促进政策规律表述严密化的内在动因。 二、公共政策量化分析的功能：达成政策过程科学化的基本路径 （一）公共政策量化分析的潜在模式保持功能 潜在模式保持功能原意是指系统根据某种规范来保持某种社会行动的延续。作为公共政策量化分析，同样存在特定的研究规范，正是这种研究规范保持了公共政策量化分析旺盛的生命力，使其在公共政策分析学科中拥有独特的地位并难以代替。这种研究规范的主要内涵表现在以下两个方面。首先，有自己特定的研究对象，这个对象主要是指对于公共政策数据表象的深度挖掘，通过挖掘得以认识公共政策现象的深层次规律。公共政策过程中有些现象能够利用直观的逻辑思辨得出深刻的结论，但很多现象必须借助于量化分析。如果没有量化分析的工具的支撑，有些深层次政策分析结论不仅得不到，而且还容易得出浑浑噩噩似是而非的结论，这与政策分析必备的科学化的精神追求是相悖的。由量化分析的不可或缺性出发，自然产生了量化分析特定的研究范围，决定了其特定的研究内容，这些都是潜在模式保持功能的重要组成部分。其次，形成了特定的研究模式，这种研究模式的鲜明特色是拥有量化分析本身特定的语言结构和工具结构。在进行研究时，必须利用相当多的建构语言和量化分析工具，来进行与政策相关的数据挖掘、模型推导和理论演绎。而并不是利用文字陈述这种单一的表达模式来“一统天下”。这种潜在研究模式两保持功能具有特定的表现形式，如符号的指代、公式的运用、定律的遵循等，而且均是在量化分析过程中根据需要自然形成的。没有这种潜在研究模式的保持，就不可能存在量化分析过程。从这个意义上理解，这种模式也是一种规范，在这种规范的约束和推动下，公共政策量化分析这种社会行动才能够得以健康发展。 （二）公共政策量化分析的目标实现功能 目标实现功能指系统具有确定目标并具有选择实现目标的手段的功能。公共政策量化分析的目标就是通过各种运行机制中的资源、价值、影响等因素来实现政策过程的科学化。主要体现在实现政策制定过程的最优化、政策执行过程的规范化和政策评估过程的准确化等方面。量化分析具备深入进行数据挖掘的能力，这种能力主要建立在工具理性的基础上，这就构成了量化分析的核心资源。量化分析能够通过数据挖掘而表现出获得深层次规律的独特价值，这就构成了量化分析的核心价值取向。在政策制定阶段，使用各种量化方法的过程，也是对优化政策方案这一目标的追求过程。该过程的特殊作用在于，将对于政策方案尽可能优化的思想追求由思想层面跃迁到工具理性的层面。在政策执行阶段，由于政策执行需要投入时间资源、货币资源、信息资源、人力资源、制度资源与设备资源，必然涉及公共资源的重新配置，如何让公共资源的流动更加有序和有效，是政策执行必须要考虑的问题。量化分析的许多方法如动态规划、网络计划、模拟等都可以为规范公共资源的有序流动提供科学依据和规划。在政策评价阶段，其准确度更是在很大程度上取决于评价方法的科学性。由此，公共政策量化分析具有鲜明的目标实现功能。 （三）公共政策量化分析的适应功能 适应功能，是指系统必须保持与外部环境的交换，以获得生存资源并分配给整个系统。作为社会行动系统的一部分，公共政策量化分析的生存和发展总是因政策环境的转变而受到影响，并不断获得生存资源。在农业社会里，政治系统运行的基本方式充满了人治色彩，政治决策科学化的必要性不可能引起重视。虽然有一些量化思想的萌芽，但由于生产力的落后，其对政治决策过程的促进作用不很明显。从蒸汽机出现之后到信息技术广泛应用之前，工业社会的蓬勃发展催生了行为主义研究方法的出现，对当时包含在政治学之内的政策分析提出了更高的要求。以统计学开始运用于政策分析为标志，开始产生了公共政策量化分析，此后随着运筹学的出现并应用于公共决策，更是为公共政策量化分析提供了有力的分析工具。随着生产力的发展，传统的政策分析与量化工具逐渐融合，形成了公共政策量化分析这一独特的学科分支，并成为公共政策分析学科体系中的一个有机组成部分。当人类进入后现代社会以后，信息技术、数学建模等开始大量的运用于公共政策量化分析过程，使得其运算过程更为便捷和现实，在客观上促进了公共政策量化分析的规模逐渐扩大，其量化的思维模式开始发扬光大。公共政策量化分析之所以能够自立于学科之林并且不断走强，与其本身具备适应功能，从而不断获得资源以强化生存能力息息相关。 （四）公共政策量化分析的整合功能 整合功能指系统必须把各部分协调起来，成为一个功能的总体。公共政策量化分析的整合功能尤为明显，主要表现在学科整合、语言整合和方法整合上。一是在学科整合上，公共政策量化分析将传统的自然科学与社会科学整合在一起。一个成功的公共政策量化分析过程，其主要分析工具是自然科学的方法，但其分析框架却主要源自于社会科学的思想，具有鲜明的社会科学的属性。公共政策量化分析过程，正是将两种学科的知识和思想有机融合在一起的过程。二是在语言整合上，公共政策量化分析把和自然语言同建构语言这两种迥然不同的语言体系有机地整合在一起。公共政策量化分析不可能纯粹使用建构语言，因为建构语言只能推导出逻辑严密的量化结果，不能得到关于价值观方面的定性结论。后行为主义认为，创造价值和发展价值是政治学的一种责任。“政治学的评价往往是事实与价值两者的交融”，任何公共政策定量分析都离不开定性研究的价值判断，必须辅助以定性分析的结论，才能够把价值取向融入分析过程，而该过程恰恰必须使用自然语言才能达到目的。所以，在公共政策量化分析中自然语言和建构语言相辅相成，缺一不可。三是公共政策量化分析把各种量化方法有机地整合在一起。如前所述，在公共政策分析过程中，常用的五种量化方法子系统各有千秋，各尽所能，在公共政策量化分析的不同方面发挥着各自的作用。通过上述的学科整合、语言整合与方法整合，公共政策量化分析把各种功能协调一致，成为一个有别于定性政策分析的具有多种功能的公共政策量化分析整体。 三、公共政策量化分析方法的局限：通胀与紧缩 （一）量化方法不能解决政策过程的所有问题 作为研究工具，量化方法的种类和数量与政策研究的需要相比仍然是有限的。虽然涉及数量化研究的学科不少，所包含的工具也很多，但与源远流长的政策研究的历史相比，涉及量化研究的各学科的历史依然是短暂的。从整体意义上理解，研究工具的出现和应用都是为了服从于研究对象和研究范围的需要，因此研究工具的产生和应用永远滞后于研究对象和研究范围的确定。研究工具的出现及应用，同研究对象及研究范围的确定之间应该存在着一个滞后期。但是，如果滞后期的阶段不长，可能不会对研究带来较大的影响，但滞后期过长，必然会对研究带来一定的影响。工欲善其事必先利其器，研究工具的落后必然带来研究成果的落后。纷纭复杂的公共政策过程必然需要林林总总的量化分析工具。目前公共政策量化分析的状况不能尽如人意，与量化方法的种类和数量不足有一定关系，而量化方法的种类和数量不足则与这个滞后期过长有一定关系。 （二）许多政策变量不能进行精确测量 复杂的公共政策过程存在许多目前不可量化的因素，例如价值取向、矛盾成因、感情感知等。对诸如这些因素的精确度量目前还缺乏一致的标准与方法。对于政策变量的精确测量是量化分析的基础。没有关于政策变量的精确度量，就没有下一步的数理逻辑，也很难有大家一致公认的研究结果。数量科学几乎渗透到所有的政策科学领域，并且对于解释政策现象的作用越来越大。数理逻辑已经奠定了公共政策分析的半壁河山。但在数理逻辑益发重要的同时，也对精确测量政策变量提出了更高的要求。虽然表面来看，数字频频出现于政策结构、政策过程、政策环境等议题之内，但依然有许多政策变量游离于准确测量之外，这说明，政策过程的复杂性导致了量化分析中目前仍然存在许多测不准现象。这将导致对一些公共政策过程的分析出现不周全的情况。同时，在政策过程中，有许多政策现象虽然也有既有的量化分析工具去解决，但是许多量化工具的使用是需要一定的严格的科学条件的，例如数据是否呈现正态分布，是否来自于随机过程等。由于公共政策过程的复杂性，在某些政策过程中这些应用条件并不具备或者不完全具备，因此还不能够使用既有的量化分析工具，只能够望“工具”之洋而兴叹。如果勉强使用，则研究结果就会东施效颦，其可靠性将会大打折扣。 （三）量化分析和定性分析可能产生价值冲突 公共政策的量化分析属于工具理性的范畴，而公共政策的定性分析属于价值理性的范畴。工具理性产生工具判断，价值理性产生价值判断。正如一枚硬币有两面一样，在公共政策分析中，价值判断和工具判断是两类形式不同但目的相同的重要分析工具。价值判断是政策研究者在追求价值过程中对政策现象附加价值的自觉判断，这种判断是在理性认知的基础之上，将自身主观意识与目的意识相结合得出的理性结论，具有强烈的功利主义特征。工具判断则是人们依靠量化分析方法在制定政策过程中进行各种计算得出结论，并结合价值判断得出分析结果，具有强烈的科学主义特征。在对政策目的的追求和认知方面，工具判断更注重数理逻辑和方法技术。同时，公共政策的发展来自于两大源头，一是政治科学的政策分析，一是管理主义的政策分析，正是基于此，公共政策分析本身必然是政治性和科学性的统一。过于强调追求公共政策量化分析的科学性，也往往会忽视对于政策本质的价值判断。正如后行为主义对行为主义的批判那样，过于强调技术将会忽视对于政治本质的价值判断。相反，过于强调价值判断，也往往会忽视对于政策的科学性的判断。所以，公共政策的量化分析结果在某些情况下往往会与定性分析结果产生严重的价值冲突。如何实现二者的有机统一，并非是一件轻而易举的事情。因此，量化分析方法在政策研究者进行价值判断时往往会带来某些困惑和制约。如果政策分析者武断地推行“功能替代”，即强调某一项价值，则其结果往往会“牺牲掉自主责任的更大自由可能带来的获益”。
